拆解国家账本：特殊年份，钱怎么花？

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记者 樊旭

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受经济下行周期和疫情影响，今年国家财政收支压力较大。一般公共预算收入、政府性基金收入和社保基金收入等都或呈现负增长。但是在面对保民生和保就业的硬任务下，财政支出仍将保持一定增速。

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新冠疫情之下，2020年注定是一个特殊的年份。小到个人家庭，大到政府国家，都要好好规划今年的财政收支。

根据财政部发布的《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》，今年财政“四本账”收入共计超过42万亿元，其中，全国一般公共预算收入210250亿元，全国政府性基金收入129126.09亿元，全国社会保险基金收入77287.38亿元，全国国有资本经营预算收入3984.99亿元。

“四本账”的支出达到45万亿元之多，其中，全国一般公共预算支出247850亿元，全国政府性基金预算支出126123.59亿元，全国社会保险基金支出82284.11亿元，全国国有资本经营预算支出2614.92亿元。

和去年相比，在疫情导致的经济受困及更大规模减税降费的背景中，不计调入资金及使用结转结余（29980亿元），今年一般公共预算收入为180270亿元，较上年下降5.3%，是1977年以来首次出现负增长。

此外，占据地方财政半壁江山的国有土地出让收入今年也预计出现负增长，导致政府性基金收入（不计入地方专项债和特别国债等）下降3.6%，社保基金和国有资本经营预算收入则分别下降4.4%、8.1%。

减税降费拉低财政收入

在2019年推出近2万亿规模的减税降费政策后，今年中央政府超预期地继续加大了今年的减负力度，给财政增收造成了较大压力。

根据《政府工作报告》，今年将继续下调增值税税率和企业养老保险费率等，前期出台6月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费,减免小规模纳税人增值税等,执行期限全部延长到今年年底，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。

预算报告显示，税收收入第一大税种增值税预计达5.74万亿元，同比下降7.9%；其他与企业经营直接相关的消费税和企业所得税也将出现微降。

从已经过去的2020年前四个月看，财政收入降幅非常明显。数据显示，今年1-4月，财政收入同比下降14.5%。财政部分析称，预计今年后几个月，随着生产生活秩序恢复，财政收入开始企稳回升，但仍有较大不确定性。一般公共预算收入二季度可能维持负增长，下半年可能出现恢复增长并回补部分上半年减收。

尽管收入下降，但财政支出仍将保持增长态势。根据预算报告，今年全国一般公共预算支出预计为24.79万亿元，较上年小幅增长3.8%。一收一支，今年一般公共预算净支出或将达到6.76万亿元，比上年增加了近2万亿元。

财政部部长刘昆在两会“部长通道”采访活动中指出，今年财政支出将主要用于疫情防控，支持打好三大攻坚战，且保障脱贫攻坚、义务教育、基本养老、城乡低保等方面的重点支出只增不减。

分领域来看，教育支出仍为第一大门类，占总支出的14.8%，其次是社会保障和就业支出以及城乡社区支出，占比分别为13%和10.6%，农林水（9.5%）和卫生健康支出（7.2%）紧随其后。

数据来源：新华社、财政部

近年来，随着财政收入增幅减弱，一般公共预算收入和支出之间显示出越来越大的差距，财政压力连年增加。对此，专家表示，这种政府赤字增加、债务增多将会是今后很长时间里的新常态。

数据来源：财政部

中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬日前在央视网举办的线上活动指出，在经济下行时期，财政收入增速是经济增速的减函数，即经济下行时财政收入减少得更多。但恰恰在经济下行时又需要政府多花钱，于是多花钱和收入减少放在一起，就形成了财政缺口问题。

“这不仅将是今年面临的新常态，未来很多年都将会面临这种状况。”李扬说。

土地财政难以为继，社保基金补贴超2万亿元

一般公共预算收支之后，政府性基金收入是国家第二大账本。政府性基金收入主要以地方政府性基金收入为主，其中，又以国有土地使用权出让收入为重。预算报告显示，2020年地方国有土地使用权出让收入预计为7.04万亿元，下降3%，出现罕见下跌态势。

国有土地使用权出让收入即卖地收入，一直以来都是地方政府财力的重要支撑。即便近年来在“房住不炒”政策下，土地出让市场有所萎靡，但该项收入规模仍不可小觑。2017-2019年，地方国有土地出让收入增幅分别为40.7%、25%、11.5%。

受疫情影响，一季度土地出让市场疲软状态已略显端倪。一方面表现为土地供应减少，另一方面房企拿地的意愿也并不强烈。

根据中国指数研究院公布的数据，2020年一季度全国全口径推出建筑面积9.9亿平方米，同比下降6%；成交建筑面积6.5亿平方米，同比下降21%；全国土地出让金1万亿元，同比下滑10%。

不过，值得注意的是，根据《政府工作报告》，今年将发行1万亿元抗疫特别国债，此项收入归属于政府性基金收入。加之今年地方政府专项债比去年多安排了1.6万亿元，各项加总，今年全国政府性基金收入总量约为12.6万亿元，同比增长将达21.8%。这对于因土地出让收入减少而“失血”的地方政府来说，或将起到有效的补给。

预算报告称，抗疫特别国债是为应对新冠肺炎疫情影响，由中央财政统一发行的特殊国债，不计入财政赤字，全部转给地方主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。抗疫特别国债发行期限以10年期为主，利息由中央财政全额负担，本金由中央财政偿还3000亿元，地方财政偿还7000亿元，其收支纳入政府性基金预算管理。

同样下降的还有第三个账本收入——社会保险基金。报告显示，汇总中央和地方预算，2020年全国社会保险基金收入预计为7.73万亿元，较上年下降4.4%。

受大规模减税降费影响，去年社保基金已较大幅度减收，增长幅度从2017年的10.5%、2018年的24.3%降至2.3%。今年因疫情减征和免征的政策将使社保基金收入直接出现负增长。

另一方面，社保支出仍保持增长态势。2020年，全国社会保险基金预计支出8.23万亿元，增长9.7%，较上年度略下降1.6个百分点。由于社保支出属于刚性支出，在收入下降的情况下，今年财政对社保基金的补贴将达到2.16万亿元。

财政政策两大重点：保重点领域支出和稳地方

由于财政压力增大导致支出规模受限，相对于推动支出的绝对量增长，今年的支出安排更倾向于在各领域之间调结构。这也是预算报告明确的财政政策重点之一。

以今年最关键的“保就业”和“保民生”——社会保障和就业支出为例，虽然今年同比增长仅为8.8%，为近几年较低增速，但其占总支出的份额却出现上升，从近三年平均12.3%的占比扩大到今年的13%，在各项目中较为突出。

中国财政科学研究院院长刘尚希在接受新华网采访时表示，《政府工作报告》中提出的财政政策更加积极有为的表现之一就是对支出结构进行大力调整，有“保”有“压”。对基本民生支出只增不减，一般性支出大力压减。“强调这个钱怎么用好、花好、用到刀刃上，让钱花的有效果。”

财政政策的另一个重点是加强对地方财力的保障。据刘昆透露，今年地方财政减收增支的规模在8000亿到9000亿元，一些地方保基本民生、保工资、保运转面临较大的压力。

为此，《政府工作报告》明确，今年新增的1万亿元财政赤字和计划发行的1万亿元抗疫特别国债资金将全部转给地方，以缓解地方财政困难，用途包括保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等。

不仅如此，为保障地方财政运行，预算报告指出今年中央本级支出将进行压减（下降0.2%），同时加大对地方的转移支付。在一般预算安排上，中央财政对地方的转移支付达8.39万亿元，较上年增加约13%，增幅为2013年以来最大。

回顾今年前几个月，中央财政已经加快了对地方财政转移支付资金的下拨速度，并提高了地方财政资金留用比例。根据财政部最新数据，截至3月5日，中央对地方转移支付已经下达了6.28万亿元，比去年同期增加了1.26万亿元。

此外，为了让资金直达基层，中央财政针对新增赤字和抗疫国债资金还专门设立了特殊转移支付，即这些钱省里不存截留，直达市县，这是以前没有的一种机制。

“此次我们专门建立特殊转移支付机制，把相关资金全部转给地方，中央一点不留，省里也只做‘过路财神’，要让资金直达市县基层，直接用来助力市场主体纾困发展、保障人民群众基本民生。要让企业和人民群众收到实实在在的‘真金白银’。”5月23日，李克强总理在参加十三届全国人大三次会议广西代表团审议时说。

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