2018年全球自动驾驶法律政策研究 | 附报告下载

来源：腾讯研究院

摘要：2018年9月13日，在中国法学会研究部、腾讯研究院联合举办的“‘法律人的互联网思维’系列研修会第二期——自动驾驶汽车的技术、产业和法律维度”上，腾讯研究院发布《2018年全球自动驾驶法律政策研究报告》。

01

自动驾驶，一场将全面

影响人类社会的交通革命

自动驾驶技术的发展是我们这个时代最具影响的交通议题。如今，ADAS（高级驾驶辅助系统）如自动巡航、碰撞预警、车道保持等技术已被广泛应用于汽车上。

以此为起点，自动驾驶系统（Autonomous Driving System，ADS）开发商有望兑现一系列更广泛的功能：从强大的驾驶辅助技术到无须人类干预地执行所有驾驶任务的无人驾驶汽车。

不仅百年汽车行业正面临着一场大的变革，既有汽车产业价值链将被打破，竞争的核心将从以设备为主的硬件市场转移到以服务平台为主的系统市场。

而且人类生活也将受到影响，新的技术催生全新的商业模式和服务策略，无人出租车、无人物流、自动驾驶软件许可等正在涌现，将提供更快、更好、更廉价、更环境友好的出行方式，并将惠及每一个人。

自动驾驶技术的发展将带来全面的社会和经济影响。历史地看，传统汽车成为了人们最主要的代步工具，塑造了如今的城市。那么，自动驾驶技术在重塑汽车的同时，也将塑造未来的城市和人类生活。

《无人驾驶》一书预言，人工智能将从颠覆驾驶开始，全球重构人类生活，一场关于交通、物流、能源、制造、保险、医疗、零售、娱乐、城市规划、伦理道德的全面挑战已经开始。如同智能手机一样，自动驾驶汽车的未来影响取决于设备、IT、能源三者叠加。

02

技术挑战犹存，公众不信任加剧，

需要适宜的监管环境

发展高度自动驾驶系统的首要原因是，其有潜力极大增进安全并拯救生命。如果自动驾驶系统被证明比既有的人类驾驶员更加安全可靠，将给社会带来不计其数的福祉。

美国国家公路交通安全管理局（NHTSA）的调查数据显示，94%的交通事故的主要原因（critical reason）是司机失误，诸如瞌睡、醉酒、注意力不集中、超速等等。完全自动驾驶汽车的视野更广、反应速度更快，可以最大程度地减少失误以及随之而来的交通事故和伤亡。

但另一方面，消除人类失误并不意味着就不会产生与计算机、传感器和软件相关的失误。机器人、自动化系统取得了显著进步，但在很多方面依然达不到人类的操作水平。

自动驾驶系统的安全性依赖于大量的专门软件、传感器、控制器、执行器等共同无失误地执行驾驶操作。但当前自动驾驶技术尚在发展初期，人工智能算法、传感器、数字地图、网络传输等有待进一步发展，就像人类司机一样，自动驾驶系统也可能发生失误，诸如识别失误、决策失误、行为失误等等。

因此，在当前自动驾驶系统的安全性还没有得到充分的验证的情况下，自动驾驶汽车依然会发生交通事故，尤其是在自动驾驶汽车持续与人类驾驶员共享道路的环境中。

持续出现的涉及自动驾驶汽车的交通事故在不断打击人们对自动驾驶汽车的信任度和接受度。截至目前，谷歌Waymo、Uber、苹果、特斯拉等自动驾驶系统研发商都发生过交通事故，谷歌的无人驾驶测试车发生过10多起事故，今年3月Uber的自动驾驶汽车在测试过程中致一行人死亡，关于这些事故的报道频频登上新闻头条，造成公众恐慌和不信任。

显然，对社会公众而言，这项技术仍然是不安全的，人们还没有做好足够的准备将车辆控制权交给自动化机器。比如，美国汽车协会今年1月的一项调查显示，63%的司机表示害怕乘坐完全的无人驾驶汽车，还有46%的司机认为在与无人驾驶汽车共用道路时，他们会感到不那么安全。

再如，美国Cox Automotive公司日前的一项调查显示，49%的人表示不会购买完全的自动驾驶汽车，总体来说，更多的被调查者表示，相比于搭陌生人的便车而言，乘坐由计算机控制的自动驾驶汽车更让他们感到不舒服。

公众对自动驾驶系统安全的信心对自动驾驶汽车长远发展和接受至关重要。如果人们不接受自动驾驶汽车，政府批准和技术发展就一无是处。因此，通过提升技术安全增加公众对自动驾驶技术的信任度和接受度就显得尤为重要，而这需要适宜的监管环境，以保障安全为首要目的。

适宜的监管环境要求对既有监管模式作出调整，以及包括汽车制造商和科技公司在内的社会各界的共同参与。

03

自动驾驶技术发展呼吁

移除既有监管法律政策障碍

自动驾驶系统作为新生事物，一开始处于“政策真空”当中，需要法律政策的革新。所以我们看到，美国、德国等各国政府已经纷纷承认了自动驾驶系统的合法地位，规范自动驾驶汽车的道路测试，允许将其应用于交通领域。

正如美国交通部部长所言，我们尝试减少阻碍自动驾驶技术发展的法规；但是，我们不是特别清楚自动驾驶技术的实际情况，所以我们希望与产业界通力合作；我们想要确保我们所制定的政策不会阻碍技术进步。

监管法律政策创新对自动驾驶系统发展意义重大。今年1月，毕马威发布《自动驾驶汽车成熟度指数报告》，提出衡量自动驾驶汽车成熟度的四个指标：政策和立法；技术和创新；基础设施；消费者接受度。

在其中，荷兰、新加坡、美国、瑞典和英国依次位列前五，中国排在第十六位。可见，政策和立法的准备和完善，是自动驾驶汽车研发和商业落地不可或缺的因素。自动驾驶技术的发展处于领先地位的国家如美国、英国、荷兰等，其政策反应也最为及时。

而我国则从去年年底才开始陆续出台地方性的监管规范，中央级别的管理办法则在今年才出台。但一些既有的政策法规依然给自动驾驶汽车发展形成阻碍。

其一，《道路交通安全法》及相关条例仅允许有资格的驾驶人驾驶机动车上路，自动驾驶系统不具有驾驶机动车的合法地位。

其二，自动驾驶汽车上路面临合法性质疑，因为《公路法》和《道路交通安全法实施条例》明确禁止在公路尤其是高速公路上进行机动车性能测试或者试车。

其三，高精地图的测绘和使用受到法律限制，一方面，进行地图绘测需取得相应资质，具有较高的准入门槛，地图测绘的“众包”模式的合法性存疑。

另一方面，高精度地图的公开和使用受到《绘测法》等相关法律的诸多限制，比如地图信息的分档、偏转等要求，无法满足自动驾驶汽车的精准控制要求。因此，为了促进自动驾驶系统的发展，迫切需要对既有监管政策做出一定的调整。

04

构建“后司机”（post-driver）

时代的安全监管

以人类驾驶员为核心的既有的汽车安全监管政策，没有完全考虑不断增多的辅助或自动驾驶系统的独特差别。

因此，自动驾驶系统的发展要求以新的方式审视驾驶活动的本质。而其发展不该因不适用于新技术的过时的安全要求而受到阻碍。不需要驾驶员控制的自动驾驶系统意味着，现在与人类操作相关的汽车功能可能变得不必要或不实际。

因此，健全的监管政策应当审查，对于完全的自动驾驶汽车而言，哪些强制性要求已经不再相关。比如，针对人类驾驶员的控制、显示、驾驶位、后视镜等可能变得多余，因而也不再需要受制于安全标准。

当前，在全球范围内，美国已经开始考虑针对自动驾驶系统制定安全和性能标准。2017年9月，美国交通部发布升级版的自动驾驶汽车指南《自动驾驶系统：安全愿景2.0》，确定了12项安全性能自评标准，这些标准是非强制的，企业可以据此提交安全评估报告。

美国参议院S.1885法案要求制造商在测试、销售前提交自动驾驶汽车安全评估报告，涉及9个评估事项，评估可作为市场准入和产品准入的条件。

此外，为了推动建立后司机时代的自动驾驶汽车安全监管，需要为自动驾驶汽车在安全标准上提供豁免。美国的立法是一个典范。当前，NHTSA有权在两年期限内每年豁免至多2500辆汽车，用于安全研究。

对于自动驾驶汽车，美国国会正在制定的自动驾驶汽车法案提出了力度更大的豁免制度。用于测试或销售的汽车必须满足机动车安全标准，但如果自动驾驶汽车具有新的机动车安全特征（a new motor vehicle safety feature），由于还没有相应的强制性安全标准，因此可以申请豁免。

按照美国参议院的《自动驾驶法案》（S.1885法案），一个制造商第一年最多豁免1.5万辆自动驾驶汽车，第二年最多4万辆，第三年最多8万辆，4之后可以超过8万辆。美国众议院的《自动驾驶法案》（H.R.3388法案）提出的豁免数量有所不同，第一年不超过2.5万辆，第二年不超过5万，第三年和第四年都不超过10万辆。

同时设定了届满（“日落”）条款，当一项标准制定时，豁免将终止。可见，美国国会向自动驾驶汽车做出了极大的偏斜，目的在于加速自动驾驶技术安全发展进程。

05

通过试点项目等逐步允许

自动驾驶汽车商业化利用

当前，具有辅助驾驶功能的特斯拉汽车在各国是可以上路的，但L3级以上的自动驾驶汽车通常仅限于道路测试。但各国已经逐步开始推出一些商业化的试点项目。

比如，美国加州最新自动驾驶汽车测试法规允许在公共道路上部署自动驾驶汽车。按其意思，部署（deployment）意味着由公众在公共道路上操作自动驾驶汽车，或者为销售、出租、提供交通服务等目的而在公共道路上操作自动驾驶汽车，意即商业化利用，这不同于道路测试。美国亚利桑那州紧随其后，宣布允许在公共道路上部署自动驾驶汽车。

2018年4月6日，美国加州公用事业委员会（California Public Utilities Commission）发布一份提议，授权开展自动驾驶汽车客运服务试点项目，要求用于开展无人出租汽车服务的自动驾驶汽车获得加州机动车管理局（California Department of Motor Vehicles）颁发的牌照，配备人类司机,不得向乘客收费。

5月31日，加州公用事业委员会正式授权交通公司利用已经获得加州机动车管理局（DMV）的运营许可的自动驾驶汽车（autonomous vehicles），在CPUC的管辖范围内，开展两个试点项目，向公众提供客运服务。

第一个试点项目是，企业可以利用自动驾驶汽车提供客运服务，该自动驾驶汽车需要配备安全司机。

第二个试点项目是，企业可以利用无人驾驶汽车提供客运服务，该无人驾驶汽车必须满足DMV的要求，包括远程监控该汽车的状态和运行的要求。企业开展自动驾驶汽车和无人驾驶汽车客运服务需要遵守DMV的规则，同时在CPUC作出进一步授权之前不得向乘客收费。

06

数据共享对自动驾驶系统

安全性能的提升至关重要

自动驾驶技术依赖于感知的输入、计算模型以及大量的道路场景数据，需要通过大量的路测来不断训练自动驾驶系统的场景遍历性；数据对自动驾驶系统研发和改进至关重要，已然成为商业竞争的核心，数据的价值在自动驾驶领域由此大大彰显。

在自动驾驶的语境下，主要涉及数据共享和数据产权的问题。

目前，世界上多数国家的自动驾驶汽车都在路测阶段，数据共享可以降低路测风险，推动自动驾驶汽车的商业化利用。而且，自动驾驶系统安全性也需要足够的数据和信息来证明。正是出于这一目的，各国的自动驾驶汽车法律政策都鼓励披露、共享相关数据。

以美国为代表，主要存在三种共享机制：其一，企业自愿向NHTSA提交安全评估报告，谷歌、通用、福特等已经提交了报告；其二，在自动驾驶汽车测试、部署过程中发生交通事故的，需要及时向监管部门上报事故数据；其三，美国加州要求企业提交年度的自动驾驶系统脱离报告。

但在自动驾驶系统市场化的过程中，需要一定程度的保密性，因为过早披露技术问题可能给财务和发展带来致命影响，从而可能阻碍创新。

自动驾驶车辆收集的数据的产权问题应该分两种情况讨论，其一是具有可识别性的个人数据，其二是非个人数据或经过匿名化处理的数据。与自动驾驶车辆所收集的数据较为接近的概念是事件数据记录器（Event Data Recorder，简称EDR）数据，2014年欧盟委员会发布的《EDR安装益处研究报告》指出，最有可能的数据所有者是车主。

2015年美国《联邦驾驶员隐私法案》（尚未生效）规定，由事件数据记录器所收集的数据归车辆所有者或承租者所有，并限制对EDR数据的获取。

对于匿名化数据或非个人数据，欧盟委员会则在2017年报告《构建欧盟数据经济》中开始考虑数据生产者权利（data producer’s right），希望通过这一权利鼓励（特殊情况下强制）公司授权第三方访问其数据，促进数据流通和增值。

未来，明晰自动驾驶汽车相关的数据的权利归属和保护将变得越来越重要。

07

阐明自动驾驶汽车的保险和责任规则，

避免不确定性影响技术发展

总体而言，自动驾驶系统没有彻底改变机动车交通事故责任的法律理论，但却带来了一些新的变化，需要立法予以明确。

其中一个显著的趋势就是，随着司机角色从人类部分或全部转移到自动驾驶系统，交通事故和侵权责任主体从司机扩大到制造商、软件设计者等主体。

在人类与自动驾驶系统共同控制方向盘的情况下，人类司机承担过错责任，汽车制造商或系统提供者则为系统的行为承担产品缺陷责任。为此，需要记录相关驾驶活动数据从而为归责提供依据，因此各国都要求自动驾驶系统安装“黑匣子”，记录碰撞、事故等数据，以便在发生交通事故时查明原因，明确各方责任。

此外，考虑到机器学习、深度学习给既有的责任规则的适用提出的挑战，欧盟等考虑制定新的责任规则，诸如严格责任、强制保险、赔偿基金甚至电子人格等。但是否制定新的责任规则需要进一步论证。

在自动驾驶的语境下，对于制造商、供应商、所有权人、操作者和乘客而言，保险仍将扮演一个重大角色。

一个显著的趋势是，随着自动驾驶系统取代司机，保险公司需要为自动驾驶系统开发新的保险，并对既有保险政策作出调整，而这需要新的、不同维度的数据，需要用涉及自动驾驶系统的数据补充人类驾驶数据。

具体而言，当前，各国大都规定了针对自动驾驶汽车道路测试的强制保险制度，如美国加州规定在公共道路上测试或使用自动驾驶汽车需要获得监管部门发放的牌照，而发放测试牌照的前提之一即是企业购买不低于500万美元的保险或出具相应金额的保函。

此外，其他国家如英国、荷兰、瑞典等都提出了类似的保险制度。我国现行出台的政策中，购买保险或提供保函也是上路测试的前提条件。

在自动驾驶汽车保险立法方面，2018年7月通过的英国《自动与电动汽车法案》，明确了适用于自动驾驶汽车的保险和责任规则。

具体而言，自动驾驶汽车在“自我驾驶”的状态下发生事故的，根据车辆是否承保，分别由保险人和车辆所有人对造成的损失（死亡、人身损害以及任何财产损失，但不包括自动驾驶汽车本身、车载货物以及在被保险人或者车辆控制者所保管或控制下的财产）首先承担赔偿责任。

此外，出于公平起见，法案确立了保险公司和车主的责任豁免事由以及追偿制度。在存在共同过失的情况下，可以在一定程度上减免保险人或车主的责任。

因被保险人或第三人违反保险条款的规定更改软件或未及时更新安全软件而造成事故的，可以免除或限制保险人的责任。保险公司或车主在依据法案承担赔偿责任的前提下，有向直接责任人进行追偿的权利。

08

自动驾驶汽车的

隐私保护提上日程

作为先进技术载体的自动驾驶车辆具有强大的信息抓取能力，能形成体量庞大的数据库。在摄像头、雷达、热成像设备、测距设备等多项传感和记录装置的辅助下，自动驾驶车辆的数据容量远远超过传统车辆。

这些来源于消费者的数据将反作用于消费者，最终引发隐私等问题。所以，当前在自动驾驶发展过程中，各国都非常重视自动驾驶汽车的隐私保护问题，纷纷出台专门规则明确自动驾驶汽车隐私保护。

一般而言，现在的隐私和个人数据保护规则同样适用于自动驾驶汽车，比如欧盟将于2018年5月生效的《一般数据保护条例》，但亦存在一系列挑战。

在自动驾驶汽车的语境下，瑞典《自动驾驶公共道路测试规范》确定了隐私保护的一般要求，即测试单位确保测试数据采集、保存符合国际相关法规，并且保护个人隐私信息。

而美国的相关隐私保护行动则更具化，包括：（1）成立特定委员会或专家小组，负责数据和隐私的相关研究、咨询和法规制定工作；（2）将数据和隐私问题纳入安全评估报告；（3）建立机动车隐私数据库，阐明机动隐私保护规则。

此外，《自动驾驶汽车法案》（H.R.3388法案）要求制造商在销售高度自动化汽车、半自动化汽车或自动驾驶系统时应制定书面隐私计划，否则不得销售。

09

自动驾驶系统发展

绕不过伦理争议

在自动驾驶汽车的伦理问题上，人们一直存有巨大争议，主要有三种立场。其一，2017年7月德国提出了全世界首个自动驾驶汽车伦理准则，一共20条，尝试通过伦理准则来约束制造商。

核心的原则包括：其一，优先保护人类，牺牲动物或者其他财产都是允许的；其二，道德困境之下的决策依赖于现实的具体情况，不可能被清楚地标准化，因此也不可能被事先编程；其三，，在事故不可避免时，禁止基于年龄、性别、生理或心理状况等进行歧视；其四，把选择权留给人类。

此外，德国还强调通过技术防范伦理困境，包括事先制定防范伦理风险的策略、保障公众的知情权、对已交付的系统进行监督、改进等。

与之相反，美国交通部2016年将伦理问题作为自动驾驶汽车15项安全评估标准之后，2017年却将其从中删除，这一转变表明伦理事项并非当前的核心问题。

其二，MIT之前在网上推出了一个道德机器的问卷，提供了很多虚构的场景，让人们来选择。最后的结论是，许多受访者选择了“功利主义”的立场，即在伤害不可避免的情况下，牺牲最少的人。

但受访者都表示不会购买牺牲驾驶者的自动驾驶汽车。这就导致了一个悖论，大家都觉得需要造一辆功利主义的汽车，但却没有人会买这样的汽车。

其三，车企的态度是电车难题不是一个真正的问题。德国车辆制造商梅赛德斯更是直截了当地给出了自己的答案，即梅赛德斯将优先保护车上人员安全，同时指出电车难题不是一个真正的问题，因为该公司将“致力于提高和完善技术和风险防范策略，完全避免两难情况的出现”。

英特尔则提出了RSS（即responsibility sensitive safety）模式，有点类似于自动驾驶汽车的阿西莫夫三定律，可以让自动驾驶汽车避免参与到交通事故中去。可见，在伦理问题上大家更多的还是争议，缺乏共识。最终可能需要立法来明确一些最基本的红线和禁令，其他的交给技术来防范即可。

10

革新监管范式，

迎接无人驾驶时代

现在人们大都认为人工智能作为一项通用技术奖彻底改变人类社会，而自动驾驶汽车有望成为最早来到人们身边的最重要的人工智能应用之一。而自动驾驶系统的应用普及将影响我们每一个人，需要政府、产业和文化的适应性调整。

法律政策创新和监管范式（regulatory paradigm）革新尤其重要。

我们认为，主要有以下几点：第一，监管范式的革新应聚焦安全，同时避免采取一刀切式的立法路径。

第二，采取灵活的、技术中立的监管路径，在技术发展早期避免采取强制性方式，因为市场最终将决定最有效的方案。

第三，监管应主要针对自动驾驶系统的安全和性能，考虑既有的以人类驾驶员为核心的安全监管政策对于自动驾驶系统是否必要而实际。最后，自动驾驶汽车需要与传统汽车共享道路。

最后，短期来看，立法和监管的完善对于自动驾驶技术成熟和应用至关重要；长期来看，自动驾驶的影响都将是巨大的，汽车制造业、保险、交通、医疗、信息通信、数字娱乐等诸多产业以及法律、伦理等相关领域，都将被波及。因此，政策制定者现在需要开始绸缪自动驾驶汽车的未来。

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