美国会退出联合国吗｜大象公会

联合国是怎样从「美国国务院的分支机构」变成今天这样的？
文｜李青岚
1965 年 1 月，印度尼西亚宣布「退群」，成为联合国成立以来第一个正式退出的会员国，引起国际舆论轩然大波。

· 1960 年代前期，印度尼西亚与新生的马来西亚持续对抗，1965 年因为马来西亚获得安理会席次而退出联合国

当时尚未「入群」的中华人民共和国，对联合国严厉批判：「在美帝国主义操纵下的联合国决不是神圣不可侵犯的东西，联合国是可以反对的，是可以退出的，而且是可以不进去的……」
印尼的行动和中国的表态，符合当时非西方国家对联合国机构的普遍观感。
成立之初的十余年里，联合国基本反映「英美价值观」，当时的成员国多数来自西欧及美洲，在冷战意识形态对垒的格局中，从理念到规范几乎处处站队西方阵营。

· 讽刺美国驻联合国大使沃伦奥斯汀的漫画

位于纽约的联合国总部秘书处，中高级官员超过四分之三也来自于英美及西北欧国家，因此联合国与英美外交政策有着很高的协调程度，逼得苏联在 1946-1970 年亲自行使安理会否决权 107 次，占迄今五大国否决总和的三分之一以上，外长葛罗米柯被群嘲为Mr. No。
愤慨之下，苏东阵营甚至曾经指责联合国是「美国国务院的分支机构」。

时过境迁，今天对联合国满腹牢骚的早已不再是俄罗斯和亚非拉发展中国家，反而是美国不得不频繁绕行，眼看要变成联合国历史上最爱「退群」的国家。
转折点
冷战初期，即使像苏联那样拥有安理会否决权，也不一定能够在联合国抵挡美国意志。
朝鲜战争期间美国主导的「 377 号决议」，对苏联在联合国地位的打击尤其巨大。
战争爆发之初，安理会在苏联缺席下通过了组建联合国军干预的动议，随后便陷入美苏之间长达数月的否决战，无法再通过关于朝鲜问题的决议。
1950 年 11 月，美国起草的「联合一致共策和平」提案在联合国大会以压倒性多数通过 （377 号决议） ，规定在安理会陷入僵持时，将直接在一国一票的联合国大会或紧急大会上讨论和决议。
· 1950 年的联合国大会
377 号决议在相当程度上架空了苏联的安理会否决权，从此在紧急情况下，美国可以绕过安理会，直接取得联合国大会授权。
面对美国压倒性的优势地位，敌对国家难免要设想在联合国架构之外另起炉灶。
1965 年中国力挺印尼「退群」时，一度提出「可以另立一个革命的联合国，与那个被美帝国主义操纵的因而只可能做坏事不可能做好事的所谓联合国也者，唱对台戏」。
不过，无论苏东阵营还是亚非发展中国家，主流做法始终还是积极介入联合国组织，设法扩大对其机构和议程的影响力。
1950 年代中后期，联合国开始快速扩容，新独立的亚非国家及苏东阵营「人民民主」国家纷纷加入，成员国的意识形态多样性明显增强。

· 1955 年联合国成员国数量从 60 大幅增加至 76 个，阿尔巴尼亚、保加利亚、匈牙利、罗马尼亚、意大利、西班牙、葡萄牙等国都是这一年入联
美国及其盟友在联合国大会的绝对多数地位，从此开始遭到稀释，往往需要与抱团的发展中国家讨价还价，才能在绕开安理会苏联否决权时，避免在「一国一票」的联合国大会上再遭到阻拦。
刚果危机成为了这一转折阶段的标志性事件。
1960 年 6 月 30 日，刚果仓促独立。不到 10 天后，前宗主国比利时以「保护侨民」名义出兵，支持最富庶的加丹加省脱离刚果中央政府。

· 刚果总理帕特里斯·卢蒙巴在建国典礼上讲话

面对战乱，传统欧洲各殖民宗主国支持比利时，要求联合国将介入限定在维持治安的范围内，对刚果中央政府和加丹加地方势力的政治诉求不持立场；
而苏东阵营和亚非前殖民地国家，则普遍将加丹加视为「满洲国」式的傀儡政权，要求联合国维护刚果统一，积极协助其收复加丹加省，驱逐比利时「雇佣军」。

· 刚果事件也是中国革命外交进入撒哈拉以南非洲的起点，卢蒙巴余部撤入刚果东部地区后，中方对当地游击队提供了持续数十年的支援训练

时任联合国秘书长的瑞典人哈尔舍马德，起初倾向于英美方面，在联合国维和部队进驻后，首先解除了刚果中央政府的武装，对待比利时撤军则相对消极。
这一颇可商榷的做法，直接导致刚果事态急剧激化，并以刚果总理卢蒙巴的惨死达到顶峰。
遭遇重大信任危机的哈尔舍马德，方才认识到传统欧洲本位外交思维在民族解放浪潮中的不合时宜。
他调整立场，寄希望于个人斡旋推动加丹加取消独立，结果又触怒了比利时方面，最后竟丧生于一场蹊跷的空难。

· 1961 年 9 月，哈尔舍马德专机在赞比亚-刚果边境坠毁，近 60 年来联合国方面多次发起调查，仍未最终明确事故原因，目前较为流行的看法是比利时飞行员 Van Risseghem 击落了该机

哈尔舍马德之死，加速了联合国秘书处这一核心行政机器「革新」的脚步。

·哈尔舍马德之死激怒了其祖国瑞典，以瑞典空军和印度陆军为骨干的联合国刚果维和部队最终武力收复加丹加，击溃了比利时代理力量

缅甸外交家吴丹 1962 年正式担任秘书长后，在秘书处高级官员选任中，确立了各大地理区名额平衡调配的原则。英美籍专业技术官僚在秘书处「一统天下」的局面被打破。
此时的美国及核心盟国，不但在联合国大会的稳定多数地位严重动摇，而且对秘书处行政层面的强力掌控也被打破。

· 联合国秘书处高级官员中美籍占比变动，直到 90 年代才扭转下滑势头

尤其重要的是，行政机关的「换血」，带来了组织文化的深远变迁，生成了联合国行政机器的主体意识。
机构和人员的膨胀，使联合国必须找到可以消化过剩行政能力的治理领域。
调停争端、阻止战争的初始设定，已不能满足联合国麾下五洲四海全球化精英的远大抱负。
美国的联合国翻盘
1960 年代末到 70 年代初，联合国明显加强了其对「发展」这一主题的主动介入，相继合并和新设了多个援助开发专门分支机构，制定了包括根治全球天花、疟疾在内的一系列宏伟蓝图。
莫里斯·斯特朗 （Maurice Strong） 是这一时期涌现出的联合国活动家杰出代表，这位白手起家的加拿大富商，有一位曾经在中国家喻户晓的姑姑：美国作家安娜斯特朗。
这位热心中国革命的左翼长辈，通过书信对少年莫里斯产生了巨大影响。

· 莫里斯·斯特朗
1972 年，在加拿大左翼政经圈中崭露头角的莫里斯获得推荐，被联合国秘书长吴丹任命为斯德哥尔摩人类环境会议秘书长。
当时，「环境保护」还是十分边缘的议题，莫里斯率先嗅到了其中蕴藏着巨大的机遇。
斯德哥尔摩会议结束后，莫里斯牵头成立了联合国治理环境问题的常设机构—环境规划署 （UNEP） ，作为首任署长，正式进入了联合国系统高级官员序列。
在他的推动下，从西方顶级富豪到最不发达国家民众、从动物保护到碳排放交易，层叠纵横的环保议程「统一战线」，逐渐形成了监管-商业-慈善-民意的环保议题良性生态闭环，莫里斯也因此被后世公认为世界环保教父。

· 莫里斯在 1972 年联合国人类环境会议期间的环保骑行活动创意成为永恒经典，被无数后来者所效仿

联合国的这些变化，呼应了广大发展中国家的诉求，包括中国在内的第三世界国家的态度也因此逐步改观。
1971 年中国重返联合国后，与发展中国家集团 （77 国集团） 密切协调立场，以中立阵营发展中国家身份行使权力，践行了「中国这一票是第三世界的」这一指导原则。
重回主流多边外交舞台也使中国明显受益，截至 1985 年，中方已经从联合国获得了 7 亿多美元无偿技术援助和近 12 亿美元的优惠贷款，有力支援了改革开放事业的展开。

· 联合国渠道在引进尖端技术和智力资源中的作用

美国及其核心盟国对联合国的影响力由此大大衰落，进入 70 年代后，美国和苏联俨然调换了身份，前者开始效仿后者此前的做法，在涉及以色列、南非等问题上频繁行使否决权，并以减少对联合国的预算分摊来表达不满。

·各个时期安理会五常行使否决权情况，作为参考，在冷战期间平均每年安理会仅表决 14 项决议

美国国内的保守派，更是越来越对联合国沦为「反美论坛」怨气冲天。
美国还能在联合国待多久
1981 年，罗纳德·里根就职美国总统。
新任美国驻联合国大使，新保守主义女杰珍妮·柯克派屈克 （Jeane Kirkpatrick） 表示，无法接受对联合国出资不到 10%的发展中国家集团，反而在话语权和决策权上完全压过承担联合国 85%预算的工业国集团，要求以出资权重新调整联合国的表决权。

1984 年底，美国正式宣布退出联合国教科文组织，原因是认为该组织偏离了意识形态中立的原则，拿着大笔欧美国家捐款，大力宣传否定自由市场经济、压抑个人权利的「国际经济新秩序」理念，推动亲苏反以情绪。

美国这一破天荒的「退群」，结合对联合国会费压缩额度拖延支付的组合拳，切实产生了效果，联合国经常预算的审核机制最终纳入了美国诉求，以协商一致而非多数表决形式确定，且在扣除通胀后，承诺联合国经常预算将尽可能保持在零增长水平。

·随着联合国的成员扩容，经常预算以更高的速度膨胀

不过真正纾解了美国不满，消除了联合国内第三世界国家反美声浪的，还是国际局势翻天覆地的变化。
苏东剧变和摧枯拉朽的海湾战争，使美国国势突然又伸张到二战结束以来的巅峰，联合国舞台上流行一时的反美论调戛然而止。
取而代之的，是 1990 年代初期对美国体制、文化、国力的普遍性向往乃至崇拜。美国对联合国事务的影响力也开始明显复苏。

联合国石油换食品丑闻，是美国对联合国行政机器控制能力恢复的标志。
1996-2003 年期间的「石油换食品」计划，本意在允许伊拉克通过出售石油获得急需民生物资，缓解当地平民人道主义灾难。
然而在执行过程中，售油款项伊拉克方面无法直接经手，需存放在联合国托管账户，扣除对科威特赔款、联合国管理费等项目后方可购买物资，所购买的物资也必须通过联合国官员审批方可运进伊拉克。
数百亿美元进出的巨大利益，加上不受监督的行政权力，酿成联合国历史上最大的腐败丑闻。美国方面通过对该事件的追查、拘捕和通缉，对联合国秘书处盘根错节的高级官员利益圈进行了一次清理。
时任秘书长科菲安南在调查不断逼近的重压之下，于 2005 年拿出了联合国一揽子机构改革方案，试图通过机构优化和人员考核，重整一个精干高效，廉洁中立的联合国公务员队伍。

· 2006 年，安南与美国国务卿康多莉扎·赖斯

然而，2008 年金融危机开始后，美国在联合国的地位又重新动摇。
2011 年，联合国教科文组织不顾美国和以色列强烈反对，接纳巴勒斯坦为正式成员国，尽管美国自此停止对教科文组织资助，并最终于 2019 年正式退出该组织，但其影响相较里根时期已经无法同日而语。
时过境迁，今天对联合国满腹牢骚的，早已不再是俄罗斯和发展中国家。作为联合国最重要的缔造者之一，今天美国的「退群」甚至不再有刺激联合国改弦更张的效果。
不过从民调来看，进步美国大众对联合国仍然抱有强烈的亲近感，未来一旦随着党派更迭上台，美国仍然有望幡然悔悟，重新回到联合国大家庭的正轨上来。

· 不同阵营的美国公众对联合国看法

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