首单地铁TOT落地 地方财政压力是否会推动更多TOT落地？

经济观察报 记者 杜涛 地方财政面临比较大的压力之时，TOT（移交-运营-移交）成了一个比较好的选择。

经济观察报记者获悉，截至目前，天津地铁的2、3号线存量TOT转化完成之后，石家庄、北京、长沙等多地的政府部门已经开始去探寻经验。

天津地铁2、3号线盘活存量项目是国内首例完整意义的轨道交通领域地铁存量PPP项目。该项目直接盘活的地铁存量资产超过150亿元。根据天津市的规划，这些资金将主要用于补充其他在建地铁线路的财政资金缺口。

据经济观察报了解，天津最新在建地铁线将采用财政投资+PPP（政府与社会资本合作）相结合的模式，而盘活的资金恰恰能够解决其中财政投资空缺的部分。

一位曾经考察过该项目的地方财政人士告诉记者，TOT驱动背后还是地方政府的财政压力，大部分做TOT的目的就是把项目盘活，把项目的产权、使用权或者特许经营权变现，以期缓解当下的财政支出压力。天津就是盘活了两条地铁线，来减少后面几条地铁线的财政支出压力。

上述地方财政人士说：“我和其他多个地方的同行沟通过，现在对TOT的看法真的很一致，就是存量资产盘活、变现。”

该项目参与人员表示：“天津地铁TOT融资只是子目标，更主要的目标在于，通过PPP引入优质社会资本形成有序竞争机制，提高建设运营水平，进而推进整体体制机制的优化。通过政府方与社会资本方之间的有效融合，充分挖掘并实现项目价值。”

设计

在项目正式启动之前，天津就决定选取地铁2、3号线作为该市首批存量PPP代表项目，采用PPP模式中的TOT模式（即转让—运营—移交），引进具有先进运营管理经验的社会资本，创新体制机制，盘活地铁2、3号线存量资产，为政府置换出更多资金。

经济观察报记者获悉，天津目前正在运营的地铁线路包括1、2、3、5、6、9号线；新建地铁线包括4、8、7、11采用PPP模式实施，10号线采用政府投资模式。

给此次项目提供咨询服务的是大岳咨询，其总监何涛告诉记者，本项目采用A、B包拆分模式，其中A部分资产由轨道交通集团所属地铁集团保留，B部分资产由PPP项目公司持有，用于存量资产盘活。

存量项目的交易方式包括经营权转让、股权转让和资产转让。在项目设计时主要考虑5方面因素用以确定交易方式：市委市政府的要求（保证政府方持有存量项目51%所有权）、社会资本的参与意愿（多为运营单位，资金实力有限）、PPP相关政策（政府方持股低于50%）、债权人对既有债务的处置意见、全生命周期财政补贴。

地铁2、3号线采用TOT模式运作，合作期30年，根据资产评估价值和资产清单，将项目资产拆分为A、B两部分，A部分资产140.1亿元，由政府方持有；B部分资产172.5亿元，由PPP项目公司持有。在合作期内，PPP项目公司负责项目的融资、运营、维护、追加投资和更新改造，并获得票务收入、非票务收入和政府提供的可行性缺口补助。

何涛对经济观察报记者表示，天津地铁存量PPP项目多次组织金融机构（包括国开行、邮储银行、四大行及股份制银行等）对接存量项目融资问题。对于存量资产的产权转让，一方面要取得原债权人的同意，一方面又要充分沟通金融机构已获得后期再融资的支持。一般银行没做过存量项目融资业务，实施机构提前与金融机构对接融资条件，一定程度上提高了项目的可落地性和可融资性。

天津市交通运输委员会轨道交通处处长訾建峰告诉经济观察报记者，天津地铁做TOT，首先就是引入优质的社会资本，打破天津市原本轨道集团一家运营的局面，从而实现有序竞争的态势，有对比、有竞争地提升公共服务水平。通过全周期的绩效考核，倒逼运营企业考虑服务质量和运营成本的平衡，提升项目整体效率。

不过，因为地铁的投资额巨大，又没有了初期的建筑施工利润，为了防止出现问题，何涛的团队与天津交通委轨道处进行了多轮市场测试。何涛告诉记者，新建PPP项目由于存在施工利润，吸引了较多的社会资本参与竞争。但存量地铁项目由于没有施工利润、投资体量大、专业化要求高，一度导致潜在社会资本数量较少。

最终，经过招投标，中国交通建设股份有限公司成为社会资本的主要运营管理方。

经验

其实，在2020年的下半年，地方政府做TOT的愿望就已经非常强烈。

一家PPP咨询机构的人士就对经济观察报表示，一些地方政府从以专项债项目为主，转为开始推动大量的PPP项目和特许经营项目，且存量项目占据主导。

据经济观察报记者了解，天津在该项目操作结束之后，多个地方政府轨道交通部门有了盘活本地地铁项目的意愿。

上述地方财政的人士告诉记者，在做TOT的时候，有几个问题要考虑清楚，最核心的就是挖掘存量资产的优质属性、项目机制设计及项目的经济性测算，因为少了施工利润，在政府补贴支出会比新建项目多。

何涛认为，地铁PPP项目由于运营成本高，政府的缺口补助一般采用一年多付制，即在每个运营年内分批支付。不同于新建PPP项目，建设期不付费，而是进入运营期后再付费。存量PPP项目没有建设期，《PPP项目合同》签约后即进入财政补贴的支付周期，在PPP项目筹划时，优先考虑缺口补助纳入预算事宜。

除此之外，还有税费问题，何涛告诉经济观察报记者，在天津项目AB分包及资产重组时，会涉及增值税、印花税、契税、企业所得税、土地增值税等。由于地铁项目体量大，在进行资产转移时，将形成大量的税费。在AB分包、资产评估及动产和不动产资产划分时应充分考虑各个环节需要交纳的税费，进行税务筹划。不动产转移时的税率高于动产转移的税率，应尽量考虑不动产的部分为政府持有。资产评估时应尽量考虑评估值与账面值持平，避免增值部分交纳税费。

2021年，TOT究竟会不会大规模推开？

一位政策层PPP人士对此并未持乐观态度：“地方政府好的资产不多，合规的TOT项目也就不会很多。其次污水处理之类的项目自身投资额太小，反而像地铁这种项目，现在的空间大一些。”

上述PPP人士表示：“但是也要看到，TOT本身很难成大规模，因为其受到10%的财承限制，换句话说，要将存量转化的资金一部分变为中长期补贴。”