中国社科院报告：去杠杆缓释了风险，但金融风险有向政府和公共部门集中的态势

经济观察网 记者 刘玉海 2021年2月26日，中国社会科学院国家金融与发展实验室、中国社会科学院金融研究所和中国社会科学出版社在北京发布的《中国国家资产负债表2020》显示，“去（稳）杠杆”政策缓释了金融风险，但中国总体金融风险仍处在高位，且有向政府和公共部门集中的态势。

该报告指出，无论是从资产方数据，还是从负债方数据来衡量，2019年的金融杠杆率均已明显回落至2013年左右的水平。“在金融‘去杠杆’政策下，银行表外业务明显收缩，影子银行规模大幅下降。”经过3年的专项治理，影子银行野蛮生长的态势得到有效遏制——截至2019年年底，广义影子银行规模降至84.8万亿元，较2017年年初100.4万亿元的历史峰值缩减近16万亿元；风险较高的狭义影子银行规模降至39.14万亿元，较历史峰值缩减了12万亿元。

但在百年不遇的新冠肺炎疫情冲击下，中国宏观杠杆率大幅攀升。截至2020年第三季度，中国宏观杠杆率达到270.1%，与全球杠杆率（发达经济体+新兴经济体）273.1%非常接近，但高出新兴经济体杠杆率（208.4%）61.7个百分点。“疫情冲击导致中国总体金融风险进一步上升。”

并且从结构上看，金融风险有向政府和公共部门集中的趋势——无论是从资产端、还是从负债端分析，“广义政府或者说公共部门承担的金融风险都占到六成左右，说金融风险向公共部门集中亦不为过”。

该报告指出，在存量债务结构中，国有企业债务以及地方政府债务是“大头”，是债务处置的重点——在非金融企业部门，国有企业债务占比达六成到七成，“因此，国有企业债务处置是企业部门‘去（稳）杠杆’的关键。”

该报告认为，由于国企债务有不少是融资平台债务、原本属于政府债务范畴，但2015年生效的《预算法》不予确认——因此建议地方政府债务置换中也要覆盖这一块；其次，通过市场化、法治化债转股，化解部分国有企业债务；最后，“僵尸国企”的有序退出也是非常重要的一环，是存量改革的题中应有之义。

对于地方政府债务，该报告建议：一是扩大地方债券发行量，不仅是用于弥补当年的赤字，减少增量的隐性债务，还将用于置换存量的隐性债务（如融资平台债务）；二是盘活政府存款——2019年年底中国政府存款（机关团体存款加上财政性存款）为33.9万亿元，占当年GDP的34.4%；三是通过地方政府资产（如地方国企等）的处置，部分化解债务风险。

该报告还认为，中国经济的赶超体制，是当前中国杠杆率（特别是公共部门杠杆率）高企的体制根源——因为国有企业的软预算约束、地方政府的扩张冲动以及金融机构的体制性偏好，会在中央政府担保或兜底的支持下“变本加厉”，导致信贷扩张“任性”，激励与行为方式发生扭曲，从而形成大量的债务积累和风险集聚，“因此，取消政府隐性担保、打破刚兑，包括打破‘国企信仰’，让传统的公共部门债务积累方式无法为继，这样才能形成以市场化风险定价为基准的‘可持续’的债务积累模式。”