政府采购文件“单套制”归档管理研究

这是笔者2017年发表在《浙江档案》第4期的一篇文章，那时候正是《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出“在有条件的部门开展电子档案单套制”之后不久，“单套制”在全国范围来讲也属于新鲜事物，特别是在具体行业应用场景中落地更是少之又少。这篇文章是笔者带领档案咨询团队在完成天津市政府采购中心和河北省公共资源交易中心的“政府采购文件单套制管理研究”咨询项目之后作为相关成果发表的，尽管已经过去6年时间，但在与具体行业应用场景结合方面依然存在一定的可取之处可供借鉴。

 

下面，笔者在尽量保持文章原貌的基础上对部分内容进行删减，并配上部分示意图辅助阅读，分享给大家.

在我国，政府采购中心是从事政府采购工作的主要部门之一。政府采购文件是政府采购部门行使工作职能的真实记录和有效凭证，也是对政府采购代理机构考核评价的重要凭据，并能为政府采购风险管理提供重要的数据信息。在政府采购业务办理实现电子化办理的前提下，利用现代技术加强政府采购文件归档管理是做好现实工作的迫切需求，也是相关法律提出的具体要求。为此，笔者以客观需求为动力、以法律规定为依据、以先进理念为指导、以管理创新为目标，对采购文件归档管理进行研究，通过分析政府采购文件用电子档案的形式进行保存的内在源动力和外在驱动力，摸清政府采购机构对采购文件归档管理的期待和要求；研究网络环境中采购文件形成、归档、档案管理各个环节的内在联系和规律，提出政府采购文件“单套制”归档管理模式。

政府采购文件归档管理存在的主要问题

依据对不同级别政府采购部门采购文件归档保存的现状调查，政府采购文件档案管理水平参差不齐，普遍存在着管理标准不统一、管理制度不健全、技术应用不配套、档案业务不熟悉等问题，主要表现如下。

归档工作面临双重压力

采购文件归档在沿用纸质文件归档传统做法的同时，又增加了电子文件归档的内容，归档整理和档案保管的双重压力普遍存在。目前采购业务系统已实现了采购文件电子化，本应极大地减轻相关工作人员的负担，可采购项目经办人仍需承受采购业务系统处理电子文件后再整理纸质文件的工作压力。与此同时，因采购文件种类多、数量大、递增快，各单位需要使用大面积的档案库房、多种密集架等，管理成本巨大；纸质文件与电子文件归档保存“双套制”还导致了档案数据重叠、冗余和管理上的混乱，实践中要求改革归档方式的呼声很高。

纸质文件归档存在问题

囿于行业统一的采购文件归档标准和管理办法缺失，工作中纸质文件按一定的方法装订成册、存入库房即被视为归档完成，利用档案时能够找到即被视为满足利用需求，采购文件归档保存存在标准低、质量差、文件不齐全等问题。

电子文件归档存在问题

由于没有行业统一的电子文件归档和电子档案管理办法，在认识上往往把电子文件保存在采购业务系统中视为完成归档，结果形成只存档不移交的局面；工作没有按照国家电子档案管理法律法规、标准规范的要求开展，没有应用符合国家电子档案管理标准的软件系统，保存着不具有或不能充分证明其证据价值、法律效力的电子档案，呈现的是电子档案管理各自为政、自我感觉良好的状态，对今后即将面临的电子档案法律效力质疑和档案数据标准化整合问题缺乏理性认识。

政府采购文件归档管理改革的新机遇

面对迫切的客观需求，如何妥善管理政府采购文件，达到提升工作效率、降低保管成本、提高管理效益的目的，《中华人民共和国政府采购法》提出了原则要求，即采购文件可以用电子档案方式保存；《中华人民共和国政府采购法实施条例》释义进一步明确了其前提条件：

第一，以电子文档方式保存采购文件，通过具体制度和措施，保证电子档案真实可信，特别是要保证档案具备证据价值。

第二，电子档案要符合《中华人民共和国档案法》（以下简称“《档案法》”）《中华人民共和国电子签名法》（以下简称“《电子签名法》”）的规定，政府采购业务档案应当真实记录政府采购活动的过程，能够反映采购活动的真实面貌。数据电文要满足电子签名法要求、满足原件形式和文件保存要求、满足数据电文符合可靠电子签名的条件，电子签名制作数据用于电子签名时属于电子签名人专有；签署时电子签名制作数据仅由电子签名人控制；签署后对电子签名和对数据电文内容与形式的任何改动能够被发现。

电子档案证据价值的技术实现方式

政府采购文件一般由多个系统（以下统称采购业务系统）、多个节点、多个当事人、多个责任部门、多个操作责任人形成，并且要求政府采购机构统一归档保存。所以需要把多种关键技术、相关国家标准条款、控制操作流程等统筹设计为采购业务系统和电子档案管理系统中固化的功能，以保证归档电子文件具有法律效力以及电子档案的真实性、完整性、可用性、安全性（以下简称为“四性”）。只有保证系统的先进性、实用性、标准化和自动化，才能进行以电子档案方式保存采购文件的“单套制”归档实践。

采购业务系统电子文件证据价值研究

要做到全面采用电子档案方式保存采购文件，首先要做到采购业务系统形成的每一份电子文件都具有法律认可的证据价值。一是规范采购业务系统电子文件的形成流程和相关人员责任。通过梳理采购文件归档范围和具有证据价值操作处理一览表，细化每一份采购文件在采购业务系统中的形成过程、具备证据价值的技术保障措施、归档节点相关责任人的处理方式等要求，提出有针对性的操作改进方法和功能实现方式。二是采购业务系统要综合运用CA证书、电子印章、电子签名、指纹识别、格式转换等技术措施，保证采购业务系统形成的每份电子文件符合《档案法》《电子签名法》要求的具备法律效力的前提条件。

电子档案系统“四性”保障技术研究

一是采购文件归档过程的真实可信保障。采购业务系统和电子档案管理系统无缝对接，自动获取归档电子文件版式格式及其元数据，把描述采购业务的背景、结构及其管理过程的元数据与采购业务电子文件一并归档，并进行归档电子文件的“四性”检测。

二是电子档案管理过程的真实可信保障。电子档案管理系统使用CA证书登录，采用电子签名等技术，确保电子档案的“四性”；电子档案管理过程中全面记录元数据的变化情况，并将其作为过程信息补充到元数据中去；严格管理电子档案管理系统的用户及其权限，监控非授权用户的登录与操作行为；绑定CA证书与档案证明专用章，确保出具的电子档案证明及打印件的证据价值。

三是实现以电子档案管理最大限度自动化为重点的流程再造功能。系统内置采购业务电子文件归档范围和期限表、电子档案分类方案、档号命名规则、“四性”检测方案、利用审批、销毁程序等，通过固化功能实现管理自动化的同时，减少人为出现差错的概率，规避出现影响电子档案证据价值的风险。

 

制定管理制度

采购文件“单套制”归档管理是一项新生事物，没有成功的经验可借鉴。需要制定符合国家相关规定的完善的制度体系，包括《采购文件归档责任制》《归档范围和保管期限表》《电子档案分类方案》《档号命名规则》《电子档案元数据方案》《采购业务电子档案管理办法》等一系列配套的管理制度，在这其中《采购业务电子档案管理办法》为核心制度，其主要内容包括如下方面：

第一，明确适用范围、管理内容、管理原则。

第二，明确管理机构和单位领导、中层干部、项目经办人员、档案人员的责任分工，确定部门归档基本制度和电子档案统一管理制度。

第三，明确归档技术与业务要求，确定电子文件归档操作技术规范、电子档案备份管理规范等。

第四，明确把电子档案数据管理作为重点，建立电子档案数据管理机制，确保电子档案数据的安全；科学划分电子档案数据管理相关人员权限与责任，确保他们各司其职、各负其责；合理分配电子档案管理系统及数据库使用权限，做到应用与安全相统一；严格执行电子档案数据备份制度和电子档案销毁工作程序，做到万无一失。

第五，明确电子档案利用群体、利用登记、利用审批、利用范围、利用方式等内容。

第六，确定电子文件归档和电子档案管理工作考核机制，量化考核指标，实行部门检查与领导抽查相结合、月度绩效考核与年终工作考核相结合的办法，强化责任和规章制度的落实。

 

研究成果的创新点

档案管理模式创新

实现采购纸质与电子文件“双套制”归档管理向电子档案“单套制”归档管理的转变，并满足《档案法》《电子签名法》的要求，这是档案管理模式的实践创新，具体创新体现在以下方面：实现采购文件归档操作手工化到归档操作计算机化的转变，把业务和文档人员从纸质与电子文件双重归档的繁重劳动中解放出来；采购业务档案保管由传统的“库房+柜架+案卷”方式转变为“机房+存储+数据”的方式，节省保管空间，降低管理成本；采购档案利用由提供纸质档案形式转变为提供电子档案形式，提高查档效率，体现社会效益。

电子档案证据价值保障措施配套应用创新

坚持技术与管理措施并重的原则，形成了一系列管理制度与规范。在技术保障措施上，采购业务系统和电子档案管理系统配套运用CA证书、电子印章、电子签名、指纹识别等技术，保证归档的每份电子文件在全生命周期内都符合《档案法》《电子签名法》有关证据价值的要求；在管理保障措施上，《采购业务电子档案管理办法》等一系列配套的管理制度从电子文件归档到电子档案管理、利用直至销毁的每个节点操作都有明确的管理分工和质量指标要求，并将这些指标作为对相关部门和人员工作绩效进行考核的内容。从而形成了技术保障措施与管理保障措施相互作用、相互补充的保障体系，确保电子档案真实可信。

电子文件全程管理需求梳理的创新

以电子文件具有证据价值为前提，提出采购业务系统每份归档电子文件使用电子印章或电子签名的节点功能需求；以电子档案“四性”保障为关键，以电子文件归档和电子档案管理全程自动化为重点，从采购业务系统与档案管理系统无缝衔接接口需求开始到电子文件携带元数据归档、电子档案数据管理、电子档案证明出具、电子档案销毁等全流程统筹分析需求，创造性地提出电子文件“四性”检测标准及包含101项指标的检测方法；针对招投标系统、招投标监控系统、网上商城系统、竞价系统产生的电子文件，制定了采购业务电子文件元数据方案，对105个元数据项进行了详细描述，特别是把相关标准、技术与管理措施、检测考核指标等可以固化为系统功能的需求融为一体，提炼出采购业务电子文件与电子档案全程管理功能需求。

 

结论

用电子档案方式保存采购文件满足了政府采购行业的实际需求，贯彻了《中华人民共和国政府采购法》等相关法律，顺应了采购业务信息化发展的必然趋势，是我国业务档案“单套制”归档管理的创新研究，为电子档案管理模式的实证研究提供了依据，对政府采购行业电子档案管理具有普遍的指导意义。同时，随着技术的不断发展、采购业务流程的不断优化，电子档案管理必将面临新的挑战，因此要在今后的实践中开展更具针对性的研究，进一步提升电子档案管理水平，为档案利用者提供低成本、高效率、高效益的档案信息服务。·