所谓的行政区划，是指国家为了便于行政管理而分级划分的行政区域。在目前我国有省、地、县、乡四级行政区划，其中省级行政区分别由23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区组成，我所在的辽宁省就是这34个省级行政区之一。而辽宁省又下辖14个地级（市）行政区、100个县级行政区和1355个乡级行政区——有人恐怕要问了，那俺们村怎么算？村是乡级行政区下辖的群众性自治单位，通过选举村民委员会进行自治管理。所以说村跟省、地、县、乡完全不是同一系统，更不是一回事。
而作为行政区划的存在，省最早出现在元朝；（地级）市则要晚得多，直到民国元年（公元1912年）才出现在江苏；县的历史非常悠久，起源于春秋时期的楚国；乡就更厉害了，按照《周礼》的说法需要12500户人家的规模才能称之为一乡，在当时这样的人口规模足够凑成个不算小的诸侯国了。
而在中国历史上，出现得最频繁也最常见的行政区划，却是郡、州、府、道、路等令今天的人们既熟悉又有些陌生的名称。那么这些听上去就让人很有感觉、极富历史文化韵味的行政区划名称是怎么出现的，又是如何消失的呢？
今天我们就来讲讲这方面的故事。
01
众所周知，行政区划是随着国家的诞生才出现的。不过在先秦的夏商周三代普遍实行分封制，就是王将疆土及人口分封给王族、功臣以及地方宗族领袖，形成数以百计的诸侯国。而在诸侯国内，诸侯还得将土地和人口再分封给卿大夫，然后卿大夫又要对士进行再分封，最终形成了等级森严的“天子—诸侯—卿大夫—士”的贵族统治体系。
如果非要将这套体系称之为行政区划也不是不行，但两者还是有着本质的区别的。比如士、卿大夫和诸侯分别对自己的上级负有服从命令、定期朝贡、提供税役、维护安全等责任和义务，但他们本身对封地有着完全的、可世袭的所有权。因此如果他们不听话，朝廷或上级实际上也只能干瞪眼，除非是撕破脸打一架。所以一旦朝廷或上级失去了权威，这套体系就会立马崩溃——春秋时北方第一大国晋国的崩溃以及东周天子最终的惨状，就是血淋淋的例子。
而郡、县、乡等后来的行政区划概念是最晚于西周时就被周公给搞出来了：
“分以百县，县有四郡，郡有四鄙，大县城方王城三之一，小县立城，方王城九之一。”（《逸周书·卷五·作雒解第四十八》）
有意思的是，在当时县比郡还要高一级，比如在《左传》中也有类似的记载“克敌者，上大夫受县，下大夫受郡”（《左传·哀公二年》）。不过西周时的县与郡泛指位于城邑郊外的不重要的地区，跟后来的行政区域并不能算是一回事。
真正的县制最早是楚武王熊通搞出来的。这位爱耍无赖、以“我蛮夷也”自诩的楚王在位期间曾在被其灭掉的权国土地上设置了权县（今湖北当阳县）——这是中国历史上真正意义上的第一个县。而且熊通的这种做法在楚国还形成了惯例，此后他们每灭一国都将王公贵族迁走，然后在其故地上设县进行管理。
到了战国以后，为了强化君权以适应日趋激烈的诸侯争霸，各国普遍推动以郡县制取代分封制，由国君直接任免地方官。但这种说法其实是不严谨的，因为直到始皇帝一统天下之前县都是大于郡的——“千里百县，县有四郡”嘛。而始皇帝陛下偏偏是个酷爱不走寻常路的执拗性子，最喜欢跟人抬杠，所以凭啥县就得比郡大？朕说郡大，县就得靠后蹲着去！
这就是郡县制，是我国历史上首次实施的全国统一的行政区划制度。当然郡县制并非如此简单，实际上是包括了郡、县、乡、里这四级行政区域。郡作为朝廷直接管理的地方行政单位，设郡守、郡尉、郡监（监御史）分别行使政务、军事和监察职责，并彼此牵制，防止一人独大；在郡之下，内地设县，边地及汉胡杂处之地设道。同时满万户人口的县最高行政长官设县令，不满万户的就只能称县长，受郡守节制。其主要下属包括县尉和县丞，分别负责军事治安和司法工作——以上官吏均需由中央直接任免。
在县以下设乡、里两级行政机构。乡设三老、啬夫和游徼等职务，其中三老掌教化，啬夫负责诉讼和税收，游徼掌管治安；乡以下为里，是秦国最基层的行政单位，设里正或里典，职责与乡级官吏大体相当——这些基层吏职可由地方自行选取任命。
此外还有个“亭”，但并非行政机构，专司治安、捕盗，类似于今天的派出所。通常在乡村每隔十里设一亭，设亭长一名，多以兵役期满的健卒充任，当然例外的也有的是。比如史上最有名的那个亭长就是泼皮混混出身，连一天兵役都没服过，至于他姓字名谁，难道还用我说？
始皇帝搞出来的这套制度，基本奠定了此后两千多年历朝历代行政区划的基本框架。后人能干的唯有修修补补，想推倒重来根本没可能也没必要。
不过秦朝的郡县制也并非没有问题。比如全国设郡36个，后来又増至48个（还有50个之说）之多——作为能跟皇帝直接打交道的一级地方行政机构，是不是数量太多了点？难怪始皇帝每天都得阅读500斤重的奏章，还不是他自找的？
其实这厮也是有苦衷的。
试想一下他要是图省事，干脆就将天下分为齐楚秦燕赵魏韩这7个大郡，结果会怎样？没准大秦朝就得一夜回到解放前——某天清晨始皇帝一睁开眼睛，就发现六郡（国）又杀到函谷关前要血洗关中、一雪前耻了。
大秦雄兵虽然在形式上消灭了山东六国，但六国遗民在精神上却从未屈服和认同这个新帝国。所以始皇帝在搞郡县制时的一个重要目的，就是尽可能的将其拆散拆乱，有时还会故意耍些小花招，比如将原来分属齐楚或是燕赵的地区划入一郡，用局部小矛盾淡化整体大仇恨（这样的做法在后世也很常见）。
比如跟秦人结仇结得最狠的赵人，其原本就不大的故地被分成了太原、云中、邯郸、巨鹿、雁门、代和常山这7郡。可能始皇帝就觉得随着时移势迁，原本以赵人自居的当地人就会慢慢的变成太原人、云中人、邯郸人，这样一来是不是就没人再想着复国故赵了？
要不是竹简太沉再加上看不过来奏章，我觉得始皇帝没准更想整出360个郡来。
可他还是低估了山东遗民心系故国的力量。等到始皇帝一死，几乎在一夜之间六国尽复，他辛辛苦苦弄出来的郡县统统被丢进了垃圾堆。
02
郡县制真正的稳定和确立，还是在两汉。
大汉朝是打着“诛暴秦”的旗号立国的，所以非秦成了最大的政治正确。不过老泼皮刘邦虽然嘴上说着不要不要，身体却很诚实——他几乎全盘继承了秦朝所有的典章制度，其中当然也包括了郡县制。
毕竟谁能逃过“真香”定律呢？
唯一的区别，就是刘邦部分的恢复了分封制，大汉朝又出现了诸侯国这么个怪胎。不过经过景帝、武帝一通文卫武攻的操作，刘姓诸侯王名存实亡，相当于郡守并由朝廷直接任命的国相最终掌握了诸侯国的实权。
汉朝开国后疆土一直在剧烈变化，一直到汉平帝刘衎在位期间才逐渐稳定了下来。至元始二年（公元2年）全国共有郡国103个，下辖县、侯国、邑、道等县级行政区1587个。
当然秦汉两朝的郡县制还是有些细微上的差别的。比如在汉朝郡守改叫太守，郡尉在汉景帝时改称都尉，同时不设郡监。而都尉的地位被大大抬高了，不但要与太守的治所分设两地，权力亦可并重，必要时还可代太守行事。不过到了东汉以后地方军事力量受到皇帝的忌惮，往往在内地郡不设都尉。
而秦汉郡县制最大的差别，就在于刺史部以及后来州这个行政区的出现——大汉皇帝可不都是像始皇帝那样的工作狂，他们终于被堆积如山的奏章折磨疯了。
元封五年（公元前106年）汉武帝刘彻在京师所辖的7郡以外分设了13个监察区，每区由朝廷派遣刺史一人，专门巡察辖区吏政、检举不法官吏和地方豪强，又称十三刺史部。
像当时除了京师最富庶的冀州刺史部，就辖有魏郡、巨鹿郡、常山郡、中山国、安平国、河间国、清河国、赵国、渤海郡这9个郡国。冀州刺史巡查到其中的某个郡国，太守或是国相都得老老实实的跑来汇报工作，一旦激怒了这位祖宗或是被查出了什么纰漏，那就赶紧把自己洗白白等着挨刀或坐进囚车进京展览吧。
这样看来好像是刺史比太守官大权重，其实不然。仅从品秩上比较，作为一郡之长的太守通常为两千石，而刺史只有六百石。
这就是典型的“以卑御尊”——后来朱元璋弄出来一大堆低品的科道官拼命的撕咬达官显贵，其实就是学刘彻的故智。
而十三刺史部也不属于行政区划范畴，仅是个监察区的概念。啥意思呢？就是刺史没有行政权，在辖区内实际上啥也干不了，即便下达指示太守、国相们也可以理直气壮的不予理睬。他们唯一能干的就是逮着太守、国相们捅篓子或犯错误，然后通常也不能直接处置，只能给皇帝打小报告。
所以从这个角度上看，刺史就是秦朝郡监的换汤不换药版本，没啥可稀奇的。不过随着大汉朝的皇帝一代不如一代，导致朝廷的权威和统治能力不断下降，这时就不得不强化对于地方的控制力度，于是就有了将作为监察区的刺史部转化成作为行政区的州的尝试。
绥和元年（公元前8年）汉成帝刘骜下诏“罢部刺史，更置州牧，秩二千石”（《汉书·卷十·成帝纪第十》），结果3年后汉哀帝刘欣又将州牧改回了刺史，估计俸禄也给撸了回去。不过元寿二年（公元前1年）刘欣又改主意了，在部分地区刺史“复为牧”。王莽篡汉后为了镇压国内此起彼伏的叛乱，不但将刺史统统改成州牧，还“赐诸州牧号为大将军”，授予其独立统兵作战的权力。不过王莽的“乱政”自然无法取得老刘家的认可，于是刘秀在建武十八年（公元42年）再将州牧改回刺史，工资也降到了六百石。直到中平五年（公元188年）汉灵帝刘宏才彻底终结了这场刺史与州牧之争——从此直至隋唐的400多年间，由中央政府直接控制的郡县两级制变成了州郡县三级。
这场历时近200年的刺史与州牧之争，彻底改变了汉朝的政治生态，并直接影响了中国的历史走向。
其中最重要的原因，就是刺史部变成州、刺史改叫州牧以后，不但获得了行政权力，而且还军政一把抓。极端情况下甚至有权在未经朝廷批准的情况下直接发兵镇压叛乱或对外征战，简直比唐朝的节度使还厉害——偌大的大汉朝只设十三州，唐朝哪个节度使的地盘有这么大的？
所以说要是任一州牧有了不该有的心思，对于大汉王朝而言都是一场可怕的灾难，所以州牧的兴废才屡生波折。刘宏也是被此起彼伏的黄巾起义弄得没招儿了，这才拿州牧制当救命稻草，估计也就是抱着过一天算一天的念头，等于是放弃治疗了。
而相继被任命为州牧的刘焉、刘表、袁绍等人，平叛讨逆啥的倒是不负众望的挺卖力气，效果也不错，但玩起割据自立、独立王国却更上心思。此后相继崛起的曹刘孙等军头更是动辄就“自表”为州牧，好像不走这个程序就不好意思称王称霸似的。
如果说享国405年的大汉王朝最终毁在了州牧的手里，也不为过。
从汉末到隋唐，是中国历史上最为混乱也最为黑暗的时代，恰恰又是各种州牧遍地开花还无法无天的时代。可以说州牧制能“牧”出来的唯一产品就是野心家，有州牧的存在，就不可能有大一统。
03
大定元年（公元581年）杨坚受禅于北周静帝宇文阐，立国大隋。作为乱世中人，杨坚深知其中弊端所在，所以他趁着一统南北的机会下诏废除郡置，将行政区划改为州县二级制，同时禁止地方官自行征辟僚佐的恶俗。后来他那个爱折腾的儿子杨广又改州为郡，还在郡中设置都尉，剥夺了地方行政长官手中的军权。
甭管是废郡置州还是改州为郡，其实杨家父子的矛头直指的都是引发400多年大乱世的州牧制——到了大业年间，全国共设190个郡、1255个县。
隋朝的疆域大概有467万平方公里，再分成将近200份，要是哪个不开眼的野心家想在自己那块地盘里搞事情，转眼间就得被周边那些如狼似虎的邻居揍得屁滚尿流。更何况大隋皇帝手中还握有十二卫精锐的府兵，足以震慑天下不臣，这就是大一统帝国的好处。
至于后来大隋朝仅维持了37年就亡国，那是被杨广给玩崩了，与州县或郡县制没啥关系。
但州县或郡县二级制又重现了西汉皇帝的苦恼，那就是由中央直管的一级行政区域太多了，哪怕奏章的载体由竹简变成了纸张，但皇帝照旧管不过来。于是到了唐朝又在州县之上设置了“道”这一级建制——从武德到开元年间在道设置采访使，负责巡查辖区内的不法行为，形同汉朝时的刺史。后来因为唐玄宗李隆基被边患搞得焦头烂额，就令边地的节度使兼任采访使，于是军头开始插手行政事务，重演了东汉末年州牧之故事，这才导致了安史之乱。
刘宏推行州牧制是因为沉疴难起才放弃治疗，还算有情可原；而李隆基放权于节度使则完全是怠政懒政，因此尤为不堪。
等到好不容易平息了这场叛乱以后，节度使已经遍地开花形成尾大不掉之势，并在事实上形成了道（方镇）、州府、县三级政区。至此，李家皇帝的权威再也没法竖立起来，藩镇恍如独立王国，到处是混战和乱政，并直接导致了唐亡以及五代十国的分裂局面。
而唐朝在行政区划上的另一个创新，就是始创了“府”这个建制。实际上府与州在理论上是平级的，但凡属京师、陪都或本朝帝王驻跸地，皆建府以显示其特殊地位。府的行政长官为府牧、府尹及少尹，其下属机构与州大致相同，但在品秩上要高个一级、半级，政治地位更是不可同日而语。
话说凡事就怕比。就像现在的县挤破头的想升级为县级市一样，当时的州对府也是各种的羡慕嫉妒恨，逮着机会就想“上进”。于是从五代到宋、元，越来越多的州被升级为府，等到了明朝府更是遍地开花，全面取代了州。
相比于前朝，两宋在行政区划上花的心思是最多的，原因跟崇文抑武和叠架官制无二，就是为了防范汉唐时地方权重压制中央，导致君权不振的恶果。
两宋最为别出心裁的设计，是将唐朝的“道”改成了“路”。
当然这不仅是改个名称那样简单。相对于初唐时相当于监察区、中唐以后形同独立王国的道，两宋在一开始就将路定位为行政区。但不同于汉唐时将一州或一道之军政权力尽委于一人之手的做法，两宋在路这一级别分设转运司（又称漕司，掌财税及监管官吏）、提刑司（又称宪司，掌司法和刑狱）、提举常平司（又称仓司，掌盐茶等官卖物资及仓储、钱谷事）、提举学事司（又称学司，掌教育与学校）、经略安抚司（又称帅司，掌军事及治安事务）等主管机构。各司主官各管一摊，职能又相互交叉，所以别看冗官闲官一大堆，但出了事情往往还不知道归谁管。结果就是诸司要么相互推诿，要么争夺不休，最后往往还得找皇帝或朝廷当裁判。
北宋最多时有28个路，南宋疆域萎缩了近一半，但也维持了16个路的建制。但终宋319年间，就没有一个路像汉唐那样演变成割据局面，也更未出现过大规模的叛乱，不能不说赵家皇帝在行政区划上的设计，起到了很大的作用。
所以说搞大的一级行政区并不一定就会闹得天下大乱，还是看怎么搞。
但凡事兴一利必生一弊。两宋在行政区划上的良苦用心虽然加强了中央集权，防止了藩镇割据，但过于重内轻外的结果就是导致了地方办事效率极低，耗费极大，防务能力更是极为薄弱，这也是两宋始终外患不绝，军事能力孱弱的一个重要原因。
在路以下，是府、州、军（军管区或原军管区）、监（矿区）等虽名称各异但属同一级别的行政区，之下再设县。但两宋的另一别出心裁之处，就是本应属于地方官系统的知府、知州、知县等地方行政主官，通常是派遣京官出任，同时在各府州置通判，行政主官发布的一切政令须经通判副署才能生效。这样做的目的很明显，就是促使各级官吏层层牵制、受朝廷縻绊，使之毫无主动权可言。在县以下，从秦汉到隋唐始终实行的乡里制，到北宋时也改为保甲制，以加强对民众的控制。
反正包括行政区划在内，两宋的一切政治生态所围绕的只有一个中心点，那就是提防自己人。当然，赵家皇帝的制度设计很天才，效果也很显著。但他们就是忘了一件事——国之大敌除了内忧还有外患。于是两宋就被各种异族欺负得很惨，不但因此亡国，而且还亡了两次。
04
两宋的赵家皇帝设计行政区划很天才，元朝的蒙古人在这一点上也不遑多让。他们搞出来的行省制度后来虽屡经变迁，但“省”作为地方一级行政区的名称，一直沿用到了今天。
不过行省制度最初的渊源，却可以一杆子支到千年前的魏晋时期。那时候就有个叫“行台”或“行台尚书省”的机构，可以在地方上行使中央政府的尚书省职权，并一直沿用到唐贞观年间。不过这种机构并不常设，通常都是因为军事需要而临时设置，事后即除。像唐太宗李世民还在当秦王的时候曾出兵干掉了薛仁杲，李渊给予他的奖赏就是“拜太尉、陕东道行台尚书令，镇长春宫，关东兵马并受节度”（《旧唐书·卷二·本纪第二》）。
行省制度的正式形成，其实也是蒙古人照抄女真人作业的结果。在金朝时，凡有尚书省宰臣出征、戍边或到地方处理重大事务时，皆称“行省于某地”；遇到以宰相职衔授予地方长官职务时，也称行省。反正在蒙古人还没弄出个大元朝之前，女真人已经搞出来了大名、河北、陕西、河东、辽东、上京等一大堆行省了。
等到蒙古人杀出草原的时候，恐怕还没弄明白行政区划是个啥玩意，对于如何治理一个高文明国家更是一脑袋浆糊。于是倒霉催的成了蒙古人第一个刀下之鬼的金国，也成了蒙古人学习和效仿的对象。他们不但任用了大批金国降官、照搬了大量金国制度，顺手也把行省制度抄了个遍——最后连“署名权”都没放过。不过女真人也无需喊冤，谁让他们不但打架打不赢，还只能算是个割据政权，行省制度还是人家蒙古人推广到全国去的嘛。
中统元年（公元1260年），刚刚当上蒙古大汗的忽必烈就下令按照汉法治国，结果地方行政区划还是用的女真人那一套，于是行省制度在元朝正式确立了下来。不过各行省的主官可不叫省长，而是叫“平章政事”。
明朝大儒宋濂在修撰《元史》时，说蒙古人一共弄出来过11个行省：
“行中书省十有一：曰岭北，曰辽阳，曰河南，曰陕西，曰四川，曰甘肃，曰云南，曰江浙，曰江西，曰湖广，曰征东。”（《元史·卷五十八·志第十》）
其实老宋搞错了。元朝的常规行省只有前10个，那个“征东等处行中书省”其实就是高丽，属于特殊行省。其与常规行省的区别之处在于平章政事由高丽国王兼任，还可以自辟官属，财赋也无须上缴中央。与此类似的还有交趾行省（安南国）、荆湖占城行中书省（占城国）、缅中行省（缅甸蒲甘王朝）等。
费了好大一番心思完善了行省制度之后，性格马大哈的蒙古人又开始随心所欲起来，简直就是一通瞎搞——比如理论上蒙古人规定用“道”作为二级行政区，但实际上就是将两宋曾设过的“某某路”改成“某某道”。可问题是两宋地盘最大时也不过是元朝疆域的四分之一左右，那些庞大的、宋人未曾设过路的地区可咋办？对此蒙古人表示俺也不知道该咋办，要不那旮旯咱们就不设道了？
反正不耽误收税就行。
与此类似的是作为三级行政区的“路”，其实就是宋、金等国设过的州改个名就算完事。至于以前没设过州的地方咋办？好办，请参照二级行政区处理……
比如在蒙古人的老家——岭北等处行中书省，其下辖的行政区就千奇百怪。既有比较正式的和林路、称海宣慰司，也有仍遵循蒙古旧制的千户、百户，还有让人一脸懵的“诸王爱马”、和贵戚、功臣的各种“爱马”以及八剌忽、豁里、图麻、布里牙惕等部落。
县，作为元朝最基层的行政区也没逃过蒙古人的胡搞。比如他们一开心了，就把某县改叫某州或某府；不开心了又可能把某县改成某军或某安抚司。按照宋濂的记载，元朝共有33府、359州、4军、15安抚司和1127个县，但其实都是一回事……
幸好蒙古人还没瞎折腾过百年，明太祖朱元璋就及时拨乱反正了。而且明初之时严格区分汉胡是政治正确，所以老朱就觉得行省这个带着膻腥味的玩意肯定是不能用了，便改叫承宣布政使司。不过这个称呼既拗口字又多，理所当然的就非常不受欢迎，所以民间习惯上仍称之为省。这就让爱操心而且脾气还不好的老朱非常恼火了，屡次下诏责令不许乱叫，可惜完全没用。
到了宣德二年（公元1427年），明成祖朱棣的“好圣孙”、明宣宗朱瞻基正式放弃安南之后，大明朝两京十三布政使司的行政区划正式稳定下来。当然因为老朱的话就是没人听，所以我们更熟悉的叫法还是“两京十三省”。
承宣布政使司的主官除了主管行政的布政使外，还设提刑按察使司，主官为按察使，主掌司法。而作为明朝“三司”中另一巨头的都指挥使司，实际上是个相对独立于承宣布政使司的军事机关，类似于今天的军区。像明朝共设置过16个都司，其中13个与布政使司同名，剩下三个分别是万全都司、大宁都司和辽东都司，此外还设有5个行都司、2个留守司。
在承宣布政使司（行省）之下的行政区划，朱元璋定下的“祖制”简直跟蒙古人一样混乱。
比如明朝的“道”就已经很难说清是个什么玩意了。在一个承宣布政使司下，既有归布政使管的分守道，也有归按察使管的分巡道，还有指挥使偶尔也能掺和一腿的整饬兵备道。此外还有协堂道、水利道、屯田道、管河道、盐法道等莫名其妙的东西，反正我是懒得搞清楚了。
道之下的府，就是元朝的路，但权力地位严重下降，主要分掌粮运及农田水利。
府之下的州和县又复杂了。有的州叫直隶州，地位极高，归承宣布政使司直管；而有的州叫属州或散州，相当于县，隶属于府。
所以你说明朝的行政区划到底分几级？
清朝的满洲人显然是吸取了元明两朝的经验教训，所以在行政区划上取长补短，弄得清楚明了。
在前明故地设省，除了我们熟悉的“汉地十八省”外，在光绪年间还新设了新疆、台湾、奉天、吉林、黑龙江5省，再加上设置不足一年就被撤掉的江淮省（基本就是今天的苏北地区），清朝一共曾有过24个省。
在西南、西北等诸民族混居地区则实行土司制度。分别设长官为武职的宣慰司、宣抚司、招讨司、安抚司和长官司，以及长官为文职的土府、土州、土县等行政区，长官以当地头人充任、可以世袭，但必须接受朝廷或地方官任命，并收所在地方之督抚、驻扎大臣的管辖。雍正年间开始推行改土归流，逐渐以流官取代世袭的土司官。
在东北则设盛京、吉林和黑龙江3个将军辖区，后改为省。