多层次养老保障体系短中长期目标

                                  20210321  闫安

        正如2018年3月成立的国务院直属机构的“国家医疗保障局”，其职责与职能的内涵构成不仅局限"保险"，而是"保障"。中共中央 国务院《关于深化医疗保障制度改革的意见》明确到2030年，全面建成以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补充医疗保险、商业健康保险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障制度体系。

        与中共中央国务院文件明确的多层次医疗保障体系相应，逐步完善和构建多层次社会养老保障体系，包括社会基本养老保险、补充性的职业养老金和个人养老金制度、社会救助、社会互助、慈善公益等。

        多层次养老保障体系的“主干”部分是俗称的“一二三支柱养老保险”，发展路径离不开立足国情的“短、中、长”期发展目标的明确。

        习近平总书记在中央财经委会上提出“金融活动要全部纳入监管。”指出“我们立足国情、积极探索、大胆创新，注重学习借鉴国外社会保障有益经验，成功建设了具有鲜明中国特色的社会保障体系。”

        人社部对第三支柱养老金，指出建立以账户制为基础、个人自愿参加、国家财政从税收上给予支持、资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。符合规定的银行理财、商业养老保险、基金等金融产品都可以成为第三支柱养老保险的产品，满足老百姓多层次、多样化需求。

        由于二支柱养老金（职业养老金含现有企业年金、职业年金）与三支柱养老金均为个人账户制，二三支柱个人账户密切相关。因此二三支柱的“立足国情、积极探索、大胆创新”就不是“抹墙泥式”或“碎片化”的发展，需要立足国情，结合短期、中期、长期发展目标，系统化、有序化、法制化发展，进而不断完善我国特色的社会保障体系。

一、短期目标：建立我国养老金管理机构大数据监控核心系统。

        二支柱职业养老金采用一层信托管理模式，二层代理管理模式，受托人、投管人、账管人、托管人兼职模式下，存在利益输送风险，建立二支柱养老金管理人监控监测核心系统，与行为监管、功能监管、机构监管要求相契合，实时化、动态化、数据化，穿透式监管、综合性评价。改变以往二支柱养老金资格审批、准入、定期报表、信息统计、综合评价、现场检查等传统模式。适应形势，“提升监管能力和水平，优化监管框架，实现事前事中事后全链条监管，充实反垄断监管力量，增强监管权威性。”

        根据人社部披露的2020年二季度全国企业年金基金业务数据，至2020年上半年末，建立企业年金的企业达到9.97万个，覆盖职工2636.86万人，积累基金规模达到1.98万亿元。企业年金制度自2004年5月1日实施至今，已有17年历史，2014年10月1日《机关事业单位职业年金办法》实施，同样管理模式的四个管理人角色按照制度要求，对二支柱养老金管理已经积累了大量的数据，业内对评价评级、过往管理经验、养老金指数行业标准与公允绩效评价等均已形成了发展共识。中国银保监会郭树清主席在2020金融街论坛表示，当前我国居民金融总资产已达到160万亿元，其中90多万亿元为银行存款，而且绝大多数低于一年期限。可转换为终身养老财务资源的金融资产，规模十分庞大，优势非常明显。为第三支柱养老金发展提供可广阔空间。

      因此，适时建立我国职业养老金（企业年金、职业年金）管理机构监控监管核心系统时机成熟，进而覆盖未来第三支柱养老金管理机构，综合评价评级，作为行为监管、机构监管、功能监管的重要依据。

        可借鉴经验有，中国证监会稽查局“证券行业风险识别、监控与防范技术支持系统”、中国证监会基金部"基金数据报送平台、中国证监会基金部基金综合监管系统（FIRST）等。

二、中期目标：以个人账户为核心，打通二三支柱，税优衔接，形成“背包式”管理，覆盖广泛社会成员。

        借鉴美国401（K）企业退休金计划和IRA个人退休金计划经验，建立我国二三支柱的转移机制，职工在转换工作或退休时，可将二支柱养老金已归属的个人养老金转入到三支柱个人养老账户中。同时，适应平台就业、个人就业、自雇人士、流动农民工等，不论是否参加二支柱养老金，都可以实现“二三支柱账户税收打通优惠政策”，满足背包式管理需要。同时达到二、三支柱养老金对第一支柱国家法定强制社会基本养老保险制度的补充作用。做大补充养老金规模，而不是三支柱之间各自孤立化发展。

        如上图数据比例所示，我国一支柱独大占比70%以上，二支柱发展缓慢，三支柱养老金自2018年5月1日到2019年5月1日试点一年期结束，仅有数万账户和数亿规模，几可忽略。究其原因，二三支柱个人账户没有打通，税优没有共享，无法适应企业职工流动账户管理，特别是中小微企业、自雇人士、平台就业人群、流动农民工等养老金“背包式”个人账户管理需求。

三、长期目标：建立“国家养老保障局”，完善配套法规。

        随着二三支柱个人账户养老金发展，及一支柱养老金个人账户对接和做实，借鉴香港“公积金计划计划管理局”，升格跨行政部门的原人社部社会保险基金监管局为“国家养老保障局”，统筹协调一二三支柱养老金监管与发展。

        正如2018年3月成立的国务院直属机构的“国家医疗保障局”，其职责与职能的内涵构成不仅局限"保险"，而是"保障"。

        “国家医保局是一个独立的责任整合后的机构，本次改革将医保局独立，与国家卫健委平级。高规格的行政设置，整合了原卫计委的新农合，人社部的城镇职工和城镇居民基本医疗保险、生育保险，国家发改委的药品和医疗服务价格管理，以及民政部的医疗救助等。

        在治理与管理的创新方面，主要体现在兼顾公平与效率的多层次社会医疗保障制度体系的完善，及医保筹资、支付、监管等内部管理机制。与其他相关部委机构的协作涉及国家卫生健康委员会、财政部门、中国银行保险监督管理委员会、红十字会等政府和民间机构。

        事实上，养老金一二三支柱更科学的表述，应该是多层次社会养老保险体系，这也与《基本医疗卫生与健康促进法》确立的以健康为中心的我国多层次会医疗保障体系相对应。

        此外，可以借鉴美国《2006养老金保护法案》，出台政策，明确二三支柱养老金各管理人的受托资格，完善目前“一层受托，二层代理”模式，完善监管体系与配套法规政策。