原创：陈鸣飞 律师
2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。这次修正最值得关注之处，在于删除了原法第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，同时修改了第六十三条，改后条文如下：
第一款 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。
第二款 前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。
第三款 通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。
第四款 集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。
虽然目前对于这两个条款的修改有很多解读，但是基本是偏重于意义的层面，按照权威意见，这个修改“是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍，是新《土地管理法》最大的亮点。”（中国自然资源报：《权威解读！新<土地管理法>的七大突破》2019年8月26日）
看了意义方面的解读，笔者希望结合实务经验以及此前流转试点的部分资料，在操作层面上解释一下《土地管理法》修订以后，农村集体土地入市中操作上的几个问题。了解了具体操作，可能对《土地管理法》修订的内容会有更深刻的理解。
1 允许入市的范围
按照修改后的第六十三条，农村土地允许流转的范围是“集体经营性建设用地”。农村的建设用地有三类，第一类是宅基地；第二类是乡镇企业用地，《土地管理法》第六十条规定的“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”，就是乡镇企业用地；第三类是公共服务用地，就是《土地管理法》第六十一条规定的“乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”。
上述三类中，第一类和第三类显然不属于“经营性”用地，因此所谓“集体经营性建设用地”，其实就剩下第二类“乡镇企业用地”。“乡镇企业用地”也符合工业、商业的用途定位。也就是说，《土地管理法》修订后，解放是存量的“乡镇企业用地”。
但是，是否有可能也放开增量呢？比如，村组织发现一块空地在规划上被划入“建设用地”范围，能否向政府申请直接入市呢？笔者认为是并不可行的，因为囿于《土地管理法》第六十条的规定，新增的建设用地还是只能用于“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”，为了入市而申请新增建设用地目前仍不被法律所允许。
虽然申请增量建设用地直接用于入市不可行，但是村组织仍然可以通过整理，把存量富余的建设用地出让或出租。例如，四川省都江堰市天马镇金陵村，村里原有存量建设用地150亩，该村在地震灾后重建过程中，采用集中建设村民住宅的方式，解决村民居住问题仅用地40亩，其他建设用地全部复垦为耕地，于是该村就有110亩建设用地指标可以出让。（中国集体经济2015年第22期：《村集体建设用地入市调查报告——以四川省都江堰市天马镇金陵村为样本》）
2 期限
修改后的第四款规定，集体土地的出租、集体土地使用权出让的最高年限，参照同类用途的国有建设用地执行。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国有建设用地的出让最高年限为工业用地50年，商业用地40年，居住用地70年，其他用地50年，为了使农村集体土地与国有土地同权，维持集体土地使用权年限与国有土地使用权年限相同是必然之选。
3 手续
关于农村土地入市的具体手续，修订后的《土地管理法》规定将由国务院制定具体办法，但是从试点的操作经验来看，以下几点已经可以确定。
第一，农村土地的入市将采取审批制。也就是说集体土地并不是村集体组织想卖就卖，想出租就出租，而必须向政府申请，由政府审批后方可进行出让或出租。因此农村土地市场也是一个完全由政府意志主导的市场。
第二，出让、出租的主体将会是村集体组织。在试点下，出让、出租的主体出现了多样性，有的是镇、有的是村、有的是村民小组，接下来在国务院制定的具体办法中，应会将主体收缩到对土地享有所有权的镇或村集体。对于受让主体或承租主体，则将放开，自然人、法人、其他组织都可以参与。
第三，农村土地入市也将采用招、拍、挂的形式，并且在价格上与国有土地使用权保持基本一致。因为如果在入市方式上和价格上放开，而土地分属于不同的集体组织，交易价格就可能因为各个主体信息不对称的原因高低不等，为了消除这种信息不对称，政府将会把集体土地纳入与国有土地一样的统一交易市场，并通过评估确定其起拍价格。
4 利益分配
政府也将参与农村土地入市的利益分配，但不是通过分成的方式，而是通过税收的方式，其中最重要的就是土地增值税。
为了配合土地管理法的修订，土地增值税法也相应进行了修改，并在2019年7月16日放出了征求意见稿，在征求意见稿中增加规定了出让集体土地使用权应交土地增值税。税率采用四级超率累进制，最低为增值部分的30%，最高为增值部分的60%，而集体建设用地的取得成本（即扣除项目金额）普遍是比较低的，因此土地增值税金额将比较可观。同时，为了避免无法计算扣除项目金额的问题，征求意见稿还规定，扣除项目金额无法确定的，可按照转移房地产收入的一定比例征收土地增值税。具体征收办法由省、自治区、直辖市人民政府提出，报同级人民代表大会常务委员会决定。假设集体建设用地的取得成本为出让价的20%，参照超率累进的算法，如果按土地出让的全部收入为征税基数，征税比率将达到出让收入的40%左右，考虑到各地的土地价格不均衡，笔者预计按绝对对入征税的税率应在20%-40%之间。
除了税收，其余的收入将作为农村集体组织的收入，在组织内部进行分配。
5 结论
以前，如果要利用农村的土地进行建设，政府必须先征地，把集体土地转化为国有土地以后再出让。因为政府征地的价格和最终出让的价格相差巨大，因此政府被指霸占了本来应该给农民的利益。《土地管理法》修改以后，集体土地可以直接出让、出租，政府从交易主体的地位，变成组织者和征税者的地位，就可以免受原来那种批评了，不过税率还是有点高。集体土地入市带来的另一个变化，就是要求政府在规划上对农村的控制加强。集体土地入市完全不是我们所想象的，土地需求者可以捧着钱到处找村委会主村谈合作，而是国有土地、集体土地统一纳入政府管理，出让方反而没有什么发言权。对于需方，除了选择更多之外，在手续、价格上基本不会出现不一样的体验。