考虑到目前对PPP项目尚未形成完全统一的认识，以及PPP项目长达10-30年期间的可能存在的变化，PPP项目的合同总则非常重要！通过总则确定双方当事人合作的立场、身份、目的以及实现合同目的的路径，有利于统一双方当事人的思想、尽快取得共识、促进交易。
1. 不同文本对于合同总则的设置
《2011部颁公路文本》没有专门设置合同总则章节，相关内容包含在《投资协议》以及《合同协议书》中，另外在《合同—协议条款》中设置了一条“定义和解释”。
发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》专门设置了《总则》一章，内容包括5条，具体为：第1条 术语定义和解释，第2条合同背景和目的，第3条 声明和保证，第4条 合同生效条件，第5条 合同构成及优先次序。
《2015云南公路文本》专门设置了《总则》一章，内容包括5条，具体为：第1条 术语定义和解释，第2条合同背景和目的，第3条 声明和保证，第4条 合同生效条件，第5条 合同构成及优先次序。
《2020湖南公路文本》专门设置了《总则》一章，但该总则仅有1条，即“术语定义和解释”。
2. 合同总则之术语定义和解释
发改委《PPP通用合同指南（2014版）》将术语分成了四类，具体为主体类、经济技术类、时间类以及履行类。
《2011部颁公路文本》中第一条定义和解释，定义了29个术语，具体为：本协议、项目、项目附属设施、甲方、投资人、乙方、承包人、特许权、特许经营期、法律变动、土地使用权、土地使用权证明、项目合同、施工合同、开工日、交工日、移交日、运营养护手册、项目计划、质量保证体系、相关资产、公路用地、规范、初步设计、施工图设计、通行费、公共设施、公共设施管线、特别车辆；另外解释规则对“批准、法律及法规、人、税”明确了含义。
《2015云南公路文本》中定义了35个术语，具体为：本合同、项目、项目附属设施、政府、甲方、社会资本、乙方、承包人、特许经营权、特许经营期、法律变更、土地使用权、土地使用权证明、项目合同、施工合同、开工日、交工日、移交日、运营养护手册、项目计划、质量保证体系、相关资产、公路用地、规范、初步设计、施工图设计、通行费、公共设施、公共设施管线、特别车辆；一方/双方、一段时间、包括、任何合同或文件、投资协议。同时解释规则也对“批准、法律及法规、人、税”进行了明确。与《2011部颁公路文本》基本一致，增加了政府、一方/双方、一段时间、包括、任何合同或文件、投资协议，另外把“投资人”改为“社会资本”、“特许权”改为“特许经营权”，“法律变动”改为“法律变更”。
《2020湖南公路文本》中定义了44个术语，具体为：本合同、项目、项目附属设施、甲方、社会资本方、乙方、承包人、特许经营权、合作期限/合作期/特许经营期、法律、法律变更、相关合同、施工合同、开工日、交工日、竣工验收日、移交日、运营养护手册、项目实施计划、质量保证体系、项目资产、规范、项目工程、项目资金、项目用地、车辆通行费、收费、违约、不可抗力、中国、政府、担保协议、批准、贷款人、融资协议、建设期履约担保、运营期履约保证金、移交履约担保、项目建设、日/天、工作日、高速公路管理机构、公共利益、公共安全,同时也对“批准、人、税、元、条/款或附件/、一方/双方、合同或文件”进行了明确。增加的术语比较多，修改了部分术语，删除了部分术语。
3.对文本中的术语定义及解释的分析
（1）“附属设施”在《2011部颁公路文本》与《2015云南公路文本》中定义相同，为“为保护、养护项目和保障项目安全畅通所设置的防护、排水、养护、管理、服务、交通安全、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。《2020湖南公路文本》根据近些年的相关要求和工作实践，在此基础上增加了“交通安全（含交警基地及有关执法执勤功能用房）、路政（含路政执法基地及有关执法执勤功能用房）”。
（2）《2011部颁公路文本》与《2015云南公路文本》在解释规则中对“法律及法规”进行了扩大解释，包含了“规章及规范性文件”；《2020湖南公路文本》中对“法律”进行了泛化的定义“指所有适用的中国法律、法规、规章、地方性法规、司法解释、标准、规范或其他强制性要求。”，本ID认为把“标准、规范或其他强制性要求”均纳入“法律”的概念不合适。
（3）“开工日”在《2011部颁公路文本》与《2015云南公路文本》中定义相同为“政府相关主管部门颁发施工许可证之日”，《2020湖南公路文本》在考虑近些年由于永久基本农田、生态保护区、生态红线等制约，土地报件很困难的情况下，将“开工日”定义为“”建设用地批复后两个月内甲方确定的开工日期”。事实上，关于“开工日”的确定，司法解释有一系列的规定，总体的原则是“实事求是”，与相关的行政规定是不一致的。
（4）《2011部颁公路文本》与《2015云南公路文本》在解释规则中对“批准”进行了规定，具体为“包括审批、审查、许可、登记、核准、核备、备案等，其具体含义由甲方根据法律及法规的规定予以解释和应用”；《2020湖南公路文本》将对“批准”定义为“项目公司为了能够履行其在本合同项下的义务和行使其在本合同项下的权利，必须从政府获得的任何许可、执照、同意、授权”。同时又在解释规则中规定为“包括审批、审查、许可、登记、核准、核备、备案等，其具体含义由甲方根据法律及法规、政策性文件和省、市（州）人民政府相关文件的规定予以解释和应用”，这两个规定是不一致的。
（5）《2020湖南公路文本》对担保相关的词语进行了定义，相关的术语有“担保协议、建设期履约担保、运营期履约保证金、移交履约担保”。
（6）《2011部颁公路文本》与《2015云南公路文本》中对“公共设施、公共设施管线”进行了定义，《2020湖南公路文本》中对这两个术语不再进行定义，而是对“公共利益、公共安全”进行了定义。
4. 《2015云南公路文本》总则中的相关内容
《2015云南公路文本》总则中，除了“术语定义和解释”外，另外还有“合同背景和目的”、“声明和保证”、“合同生效性条件”以及“合同构成和优先次序”。关于“合同背景和目的”、“合同生效条件”、“合同构成和优先次序”的相关内容，在《2011部颁公路文本》和《2020湖南公路文本》的《投资协议》以及《合同协议书》中相关内容有所涉及。本ID认为，如果单独成条更好，可以更好彰显其重要性。
《2015云南公路文本》中关于“声明与保证”的内容为：
本合同各方对以下事项加以声明和保证：
（1）已充分理解合同背景和目的，承诺按合同相关约定执行合同，不违反现行的法律、法规；
（2）合同签署主体均具有相应法律资格及履约能力，能够全面履行本合同中每一项义务；
（3）代表本方签署本合同的自然人是本方的法定代表人，该签约行为引起的法律后果由本方承担；
（4）承诺合同各方所声明的内容真实、准确和完整；
（5）合同各方将诚信履约、提供持续服务并维护公共利益；
（6）其他声明或保证；
违反上述声明和保证的合同任何一方应按本合同第十三章规定承担相应责任。
附录：《2020湖南公路文本》第一章 总则
第一章 总则
第 1 条. 术语定义和解释
1.1 定义
除非本合同中另有约定或说明，下列术语应具有本款所指的含义：
1.1.1 “本合同”系指由合同双方依据《中华人民共和国民法典》及其他法律法规就（项目名称）的实施所订立的合同文件，包括合同正文及其附件。
1.1.2 “项目”系指 （项目名称）及其附属设施。
1.1.3 “附属设施”系指为保护、养护项目和保障项目安全畅通所设置的防护、排水、养护、管理、服务、交通安全（含交警基地及有关执法执勤功能用房）、路政（含路政执法基地及有关执法执勤功能用房）、监控、通信、收费等设施、设备以及专用建筑物、构筑物等。
1.1.4 “甲方”系指XX省人民政府授权确认的项目实施机构，即XX省交通运输厅。
1.1.5 “社会资本方”系指其投标已被甲方所接受，作为项目投资主体的单位或单位组成的联合体。
1.1.6 “乙方”系指社会资本方单独或与政府出资人代表共同出资设立的，为投资、建设、经营管理项目而在项目所在地登记注册具有法人资格的项目公司，即 公司。
1.1.7 “承包人”系指与乙方签订施工合同承担本项目部分工程施工任务的施工单位。
1.1.8 “特许经营权”系指依据本合同而授予乙方的全部权利、利益，包括在特许经营期间的排他性权利，该项权利的具体内容由本合同第 7 条约定。
1.1.9 “合作期限”、“合作期”、“特许经营期”系指根据本合同授予乙方特许经营权的期限，该期限由本合同第 8 条约定，并可依据本合同的约定进行修改。
1.1.10 “法律”指所有适用的中国法律、法规、规章、地方性法规、司法解释、标准、规范或其他强制性要求。
1.1.11 “法律变更”系指（1）本合同开始执行后中华人民共和国的法律、法规的修订、
司法解释及新颁布；或（2）XX省人民代表大会及其常务委员会、人民政府新颁布或修订
有关法规、规章等。
1.1.12 “相关合同”系指乙方为执行本合同与其他任何当事人签订的本项目下的任何合同。
1.1.13 “施工合同”系指乙方为建设项目而同承包人签订的合同。
1.1.14 “开工日”系指建设用地批复后两个月内甲方确定的开工日期。
1.1.15 “交工日”系指实质上完成项目施工并合格地通过交工验收后，在交工证书中标明的日期。
1.1.16 “竣工验收日”系指《公路工程竣工验收鉴定书》签发或视为签发之日。
1.1.17 “移交日”系指合作期限满后的第一个工作日。
1.1.18 “运营养护手册”系指由乙方按照本合同第 40.1.1 项制订的运营、养护和维修手
册。
1.1.19 “项目实施计划”系指由乙方编制并报甲方同意的建设项目计划，该计划可以依
本合同进行修改。
1.1.20 “质量保证体系”系指乙方根据规范及有关质量标准和技术要求制订和执行的体
系，该体系的目的是为确保项目的设计、施工、运营和养护的质量。
1.1.21 “项目资产”系指项目及其附属设施，附属于施工、运营和养护的机械、设备、库存和植被，以及数据资产、所有的无形资产和土地使用权。
1.1.22 “规范”系指本合同附件二规定的关于项目的标准和规范，包括设计规范、施工规范和其他相关规范。
1.1.23 “项目工程”系指施工图设计中包括的所有工程（含变更设计），包括但不限于路基、路面、桥梁、隧道、涵洞、路线交叉、交通工程及沿线设施、环境保护与景观设计及其他工程等。
1.1.24 “项目资金”等同于项目建设资金，系指用于项目建设的所有资金，包括社会资本方出资资金、银行贷款资金和其他渠道融资资金等。
1.1.25 “项目用地”系指项目建设用地，包括公路的主体工程（路基、桥梁、隧道、交叉等工程）和沿线设施（收费、服务、监控通信、养护等设施）的用地。
1.1.26 “车辆通行费”系指向通过项目的机动车辆收取的车辆通行费。
1.1.27 “收费”系指收取车辆通行费的行为。
1.1.28 “违约”系指本合同一方或双方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定的行为。
1.1.29 “不可抗力”系指第 77.1 款所述事件。
1.1.30 “中国”系指中华人民共和国。
1.1.31 “政府”系指国务院及其各部委、湖南省各级人民政府及其各部门。
1.1.32 “担保协议”系指项目公司和贷款人订立、经甲方同意和其他有关部门批准、以项目特许经营权中的收益权作为质押担保的协议。
1.1.33 “批准”系指项目公司为了能够履行其在本合同项下的义务和行使其在本合同项下的权利，必须从政府获得的任何许可、执照、同意、授权。
1.1.34 “贷款人”系指融资文件中的贷款人或其他项目资金的提供人。
1.1.35 “融资协议”系指甲方同意的与项目或其任何一部分的建设和经营相关的长期、短期贷款协议、票据、契约、担保协议等，但不包括履约保函和股东间的出资协议。
1.1.36 “建设期履约担保”系指乙方提供的用于担保乙方履行本合同项下的项目建设义务的担保。
1.1.37 “运营期履约保证金”系指乙方提供的用于担保乙方履行本合同项下的经营管理的担保。
1.1.38 “移交履约担保”系指乙方提供的用于担保乙方履行本合同项下移交义务的担保。
1.1.39 “项目建设”系指项目及其相关的设施和设备的勘测、设计、采购、施工、安装、测试和验收。
1.1.40 “日”、“天”，除特别指明外，均指日历日、日历天。按日计算时间的，开始当日不计入，从次日开始计算，期限最后一日的截止时间为当日 24:00。
1.1.41 “工作日”系指除中国法定休息日和法定节日或假日以外的、各机构普遍工作的任何日子。
1.1.42 “高速公路管理机构”系指依法设置并按照规定权限履行高速公路行政管理职能的机构。
1.1.43 “公共利益”系指与国家建设、社会发展或公共事务密切相关的活动或收益，范围包括但不限于：（1）社会救助，救灾、救助扶助特殊人群等；（2）国家机关或公立机构办公；（3）社会公用设施建设；（4）国防军事设施建设；（5）能源、水利、交通；（6）城市基础设施建设；（7）环境保护、文物保护；（8）矿产或自然资源的保护和开发；（9）其他涉及社会成员利益、社会公众利益的事件。
1.1.44 “公共安全”的范围包括但不限于：（1）发生自然灾害、塌陷、暴乱、战争、恐怖袭击、流行病等事件；（2）发生重大交通事故、重大安全事故等；（3）不满足通行条件；（4）大规模冲突事件；（5）其他涉及社会公共安全的事件。
1.2 解释规则
本合同中的标题仅为阅读方便所设，不应影响条文的解释。以下的规定同样适用于对本合同进行解释，除非上下文明确显示其不适用。
为避免歧义，本合同中涉及的重要术语需要根据项目具体情况加以定义。凡经定义的术语，在本合同文本中的内涵和外延应与其定义保持一致。在本合同中：
1.2.1 “批准”包括审批、审查、许可、登记、核准、核备、备案等，其具体含义由甲方根据法律及法规、政策性文件和省、市（州）人民政府相关文件的规定予以解释和应用。
1.2.2 “人”包括任何自然人、企业法人、社会团体、事业法人、合伙人、行政机关和其他组织及其代理机构。
1.2.3 “税”包括目前或以后由任何税务机关或其他机构收取、征收、预提的任何性质的税费、收费、关税、费用和预提税等，并包括任何可支付的或可要求的利息、罚金或其他收费，“税收”一词应据此作相应的解释。
1.2.4 “元”指人民币元。
1.2.5 “条、款或附件”指本合同的条、款或附件。
1.2.6 “一方、双方”指本合同的一方或双方，并且包括经允许的替代方或受让人。
1.2.7 “合同或文件”包括经修订、更新、补充或替代后的该合同或文件。
1.3 继受人和被转让人
本合同中提及的甲方和乙方及任何其他人应包括其各自被许可的继受人和被转让人，以及任何获得其所有者权利的人。