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阅读《皇权不下县》第3章 京畿之地 : 京县大兴、宛平的佐杂分防与地方治理
第4章 次县辖区 :“司”的设立与明清广东基层行政
自明成祖朱棣迁都北京并设顺天府始 , 顺天府作为政治统治的核心区域 , 与常制下的地方行政体制就有了一定的差别 , 尤其是到了清代 , 顺天府既设有顺天府尹 , 又属于直隶总督 , 是双重管辖体制。
巡检司与村落间建立统辖关系很可能发生在清初顺康年间。大兴县的村落统辖关系颇为怪异 , 似乎除了文职官的巡检司、典史外 , 类似把总这样的塘汛官也可以代管村落。另外 , 必须提及的是大兴、宛平二县对于京城之内的地方是无管辖权的 , 京师及周边有一个专门的区域名称“城属。京师之内一般是由五城兵马司来管理 , 雍正、乾隆年间数次厘定城属与大兴、宛平两县的疆界。京师内一度也试图通过设立巡检司的形式来进行管理 , 这就是所谓的京城巡检。
京城自古为辇毂之地 , 五方之人 , 云集辐辏 , 宋代即设有四厢巡检管理治安。清代对于京城的治安倍加关注 , 五城之内分命满汉御史及兵马司正副指挥协同稽查 , 又设九门步兵统领查匪缉盗。雍正七年因外城街巷孔多 , 虑藏奸匪 , 因而树立栅栏。
虽然明知设立巡检 , 难收成效 , 终雍正末 , 五城巡检始终保留 , 巡检员缺也增至数十员之多。但巡检本系微职 , 所用衙役皆本地无赖之徒 , 扰民生事 , 起不到查察防范之效 , 又使司坊官得以推诿卸咎 , 实属冗设 , 故乾隆继位之初 , 就谕令裁撤五城巡检。
大兴、宛平既属京县 , 其佐杂官设置与其余各省虽有类似之处 , 但亦有不同 , 主要在于其官员品级较通常为高 , 且上升空间更大。清代京西门头沟一带煤矿业兴盛 , 道光二年宛平县县丞由庞各庄移驻门头沟 , 正是为管理煤窑起见。
众多研究都注意到清代佐杂分防制度中 , 广东省是一个极其特殊的存在，几乎所有州县的全部县域都被数量不等的典史、县丞、主簿、吏目、州同、州判和巡检司分割完毕 , 其辖区被统称为“司”,构成县下一级行政区域。
自明清以来 , 广东盗匪现象十分突出 , 有“粤东之盗甲于天下”的谚语流传 , 上至皇帝督抚 , 下至黎民百姓 , 莫不知广东盗匪之猖獗。何文平对近代以来广东匪患问题与“粤东盗甲天下”之说从概念演变的角度入手 , 认为这类名词并非建立于客观统计比较基础之上 , 主要是社会各界对近代广东匪患的观感和社会心态的反应 , 是“被舆论化的历史。所谓“巡司之设 , 各有防守信地”,有两层含义 : 第一 , 巡检司有一定的防卫区域 , 称为“信地”;第二 , 巡检司主要职责是“防守”,即弹压地方 , 属警政系统。“信地”并非是巡检司辖地的专称 , 凡是划定的防卫区域都可以称“信地”,无论是军政还是民政。
巡检司既有“信地”,又职司捕盗 , 随之而来的问题是巡检司与里甲、保甲等基层组织之间是何种关系 ? 如巡检司统辖里甲、保甲 , 则其管辖区域可视为行政意义上的“辖区”,反之 , 则只可视作“防卫区域”而已 , 不具有行政意义。此泾渭分明 , 且与明清之际基层行政管理模式转变关系甚巨。
巡检司属文官系统 , 至少在名义上要协助知县处理政事 , 又设于乡村 , 职司捕盗 , 很难想象其会完全置身于基层行政之外 , 不理民事 , 况且任何行政机构都具有扩张权力的天然本能。从广东一地来看 , 明代巡检司至少在三类地方事务上与乡村必然要发生关联。
正因为巡检司对村庄事务的深度介入 , 从而为其统辖村庄创造了一定的空间。至少从明代中后期开始 , 巡检司与广东的“堡”、“图”等组织之间开始建立起某种形式上的统辖关系 , 这在清初文献的回溯性文字中得到验证。
清代广东基层行政与明代相比 , 第二个重要转变的时间节点正是在雍正五年 , 其标志是县丞、主簿等佐贰官开始与巡检司一样分管地方。
第三个重要时间节点是乾隆二年。前引乾隆《顺德县志》等明确记载了乾隆二年吏部行文令厘定捕巡各官所辖区域 , 由于距离志书编纂的年代相当之近 , 笔者并不怀疑这几条可互相验证的史料的可靠性。但雍正年间 , 众多奏疏已明确证明广东不少县份早已是捕巡各官分辖全境的局面。这两者之间看似矛盾 , 实则完全可以解释。回到本文开篇提出的基本问题 , 广东捕巡官是自何时开始“分管地方”的 ? 由上述分析 , 其逻辑似乎应是如此 : 第一步是明代中后期逐渐有巡检开始统辖乡堡的现象 , 具有了分管地方之权 , 在广东统治的核心地带 , 也是行政治理难度最高的广州府附郭南海县等地出现。
抛却相互沿袭、陈陈相因的律令条文 , 从清代广东基层行政的实践中去追寻 , 笔者发现了大量捕巡官员广泛参与基层行政的实际案例。当捕巡官分防乡村并与保甲等基层组织建立统辖关系的一刹那 , 捕巡官员便不再仅仅是知县的差委官 , 而是在所辖区域内作为“主官”而存在 , 更因为其权责的考成与其他捕巡官员相切割而具有了“专责”性质。
因为地域观念的形成需要具备几个条件 : 其一 , 捕巡辖区相对的稳定性 , 如此才能形成以捕巡辖区标示地域的功能 ; 其二 , 捕巡辖区相对普遍性的存在 , 并逐渐构成民众心目中稳定的介于县域与基层组织之间的地理单元 ; 其三 , 制度化的分辖体制的形成并合法化是捕巡辖区作为地域单元观念完成的最终标志。从这一角度衡量 , 即使在广东 , 捕巡辖区设置数量如此之多 , 而且基本实现了县下区域的全部分割 , 但其权力始终受限于官方文书的特别授权 , 而这种权力又或大或小 , 始终并未构成制度化的建制 , 也未得到《大清会典》等国家大典的“合法化”承认 , 始终是作为清代地方行政中“便宜从事”、“因地制宜”的特殊个案而存在。
地域观念的呈现有赖于基于地域的行政运作。作为“司”的区域 , 其运作首先体现于捕盗上 , 相当于警区 , 这是捕巡官分辖的初衷。由捕巡辖区及其行政职能来看 , 依赖于警政系统的区域划分逐渐超越了制度规定 , 转而具有了多重行政职能 , 并进而在若干行政运作中以“司”的形式加以呈现 , 并逐渐强化了“司”作为地域单元的概念。
司属、捕属不仅是一种地域的确认与表达 , 更藉此产生了地域意识而生“此疆彼界”之感。作为地方控制的体系 , 清代存在两套既有区别又有联系的系统 : 一种是代表文官系统的典史、巡检司、县丞、主簿 ; 一种是代表武官系统的绿营兵。两者都有一定的分辖或分防区域 , 前者称“司”,已见前述 ; 后者称“汛”。
明清之际在局部区域基层行政管理模式上的重大转型 , 也即是县下一级区划逐渐确立的基本趋势。