《意见》提出允许在农民自愿前提下依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，不是“开口子”，而是希望找到新的土地有效利用方式来支持农村新产业新业态的发展
《财经》记者 焦建/文 苏琦/编辑
5月5日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（下称《意见》）发布。在与农村土地制度的相关内容中，《意见》对农村承包地、宅基地和集体经营性建设用地的改革都提出了具体要求。
具体到宅基地改革，《意见》除提出允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市之外。还提出要推动各地制定省内统一的宅基地面积标准，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。
这是备受各方关注的一些新内容。5月6日，在国家发展改革委介绍有关情况的新闻发布会上，国家发改委规划司相关人士也表示：“习近平总书记讲过，农村闲置农房放在那里任其破败是一个大浪费，但是利用起来却是一笔大资源，可以重点结合发展乡村旅游业，适当放活一些。”
《意见》公布后，亦有相关解读称：这意味着继出租、集体经济组织内部转让等传统且有限的渠道之后，宅基地入市会增加一个新途径，而政策落地将会对建立城乡统一的建设用地市场带来很大影响。就规模而言，在中国社科院农村所近日出版的《中国农村发展报告（2018）》中就曾指出：农民空置的宅基地可以用于整治的有1亿亩左右。
但在《意见》出台前后，《财经》记者采访的多位专家学者亦表示：因事关土地所有制的性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损等多条红线，在理解当前宅基地制度改革时不应过度阐释，《意见》本身在相关论述时也用了“稳慎”二字。城里人到农村买宅基地的口子不能开、按规划严格实行土地用途管制的原则不能突破、严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的“宅基地管理三大原则”仍将继续坚持。
在此“亦进亦稳”之间，《意见》对宅基地制度改革蕴含了哪些值得关注的深意及新突破？未来的改革又可能呈现何种态势？针对一系列相关问题，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆在近日接受《财经》记者专访时进行了相应解读。
《财经》：《意见》公开发布后，各方解读不一。有论者称这是回应了各方通过宅基地改革加速城乡资源有序互动的呼声，也有人认为宅基地改革将进入“快车道”。相关背景应如何理解？
叶兴庆：此次《意见》的出台，应被理解为是落实“十九大”中关于“城乡融合”这一大主题的相关部署和具体举措。2018年时，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》。2019年的这个《意见》部分也是为了配合去年的这个规划，通过新的制度供给提供支撑，将相关改革引向深入，不应过分解读出太多含义。
《财经》：那就突破性来看，《意见》有哪些新意思？
叶兴庆：首先，《意见》文本是按照非常严密的逻辑来进行表述的，比如相关说法就是，“允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。”所以，这并不是所谓的“开口子”，而是通过尝试去找到新的有效方式去利用闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地，使其来支持农村新产业新业态的发展。
其次，要让农民的闲置宅基地（包括废弃的集体公益性建设用地）先转为集体经营性建设用地后再入市，而不是让其直接入市，两种做法的差别极大。目前中国农村的建设用地分为宅基地、集体公益性建设用地和集体经营性建设用地三类。按照十八届三中全会相关决定所规定的内容，目前可以通过入市享受“同地同价”的，只有集体经营性建设用地一类。《意见》提出，让闲置的宅基地和废弃的集体公益性建设用地可以通过“身份”转换后再适用于这一安排，在符合规划和用途管制的前提下入市——且不能用于建设商品住宅——目的就是为了防止钻空子。
要说意义，《意见》的突破点之一，是将可以通过集体经营性建设用地的名义入市的土地范畴拓展了，也就是把以往数量有限的存量集体经营性建设用地的来源增加了两块新来源。之所以这么做，是因为集体经营性建设用地（通俗地说就是以往的乡镇企业用地）在全国各地的分布很不均匀，东部地区和南部地区相对较多，中西部地区相对就很少，而这些地区又迫切需要发展，要通过积极发展新产业新业态来实现乡村振兴，对于土地的使用需求亟待满足。
《意见》的深意也就在于此：其一是让中西部地区也分享到集体经营性建设用地“同地同价”入市的红利；其二是在乡村振兴的过程中，有效满足全国各地农村新产业新业态的用地需求，高效利用农村各类的存量建设用地；其三，在以往的框架当中，闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地往往是无法得到有效利用的，必须换一个框架去进行挖潜，但在这个过程还不能跟现有的土地管理法规有冲突，《意见》的出台弥补的这一框架转换的制度空缺。
《财经》：目前有不少声音呼吁的，是让农民对自己的宅基地有更大的自由裁量权，可以更快更好地分享自家宅基地的增值收益。
叶兴庆：事情没有那么简单。首先，目前宅基地的使用因为一系列历史原因存在“一户多宅”或者超面积占用等不公平的现象。让宅基地直接入市，就会在农村集体内部引起土地利益分配的极大不公平。有人会说，通过村集体为单位进行转换后再入市，依然可能存在不公平。但在这个转换的过程当中，村集体会跟农户进行博弈，对不公平的使用现状进行制衡，在全村人的关注之下，起码不会按照市场价格给予全额补偿。
其次，闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地要转换为集体经营性建设用地后再入市，不可能是一小块一小块一家一户的行为。要实现有效利用，必须要通过村集体为单位，将土地归集到一起后通过复垦恢复用地指标。在这个过程中，土地身份要实现转化，村集体要像城里的土地收储公司一样，通过资本和技术实现土地连片，再把闲置宅基地和废弃的集体公益性建设用地从原先的框架里拿到集体经营性建设用地的框架当中，再在后面这个框架里去盘活。
《财经》：在这个过程当中，村集体往往还是缺乏资本和技术，为实现土地连片入市（包括高效利用），是不是最终还要跟城市工商资本对接？
叶兴庆：这种对接是完全没有问题的。2017年和2018年的中央一号文件都提出来了：村集体可以跟外来的工商资本采取合资或者联营的方式开展观光休闲养老产业,包括用集体经营性建设用地开民宿等等，这些形式都是允许的。
《财经》：《意见》出台会给集体经营性建设用地带来多大的新增量？
叶兴庆：现在我们不应也没办法过分追求这两块新增土地转换为集体经营性建设用地后的入市规模。首先是因为土地问题非常复杂，改革为了不出乱子就肯定会设置很多前置条件，快和稳很难兼得；其次，目前的宅基地总面积是2亿多亩，集体经营性建设用地的总面积才4000多万亩（根据有关方面的测算，2013年全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩）。有测算说闲置的宅基地总面积有1亿多亩，但村集体治理能力强的地区可以转换后入市，村集体治理能力差的地区，现在一个是做不了，再一个是没有好的项目，转换后的土地也用不出去入不了市；第三，农民现在对于宅基地的权利往往非常看重，即使他们已经进城令宅基地闲置了，也没人愿意轻易退出。在博弈没有找到好的利益分配机制和模式之前，闲置宅基地的入市规模不会很大。
《财经》：就新模式探索方面来看，2016年出台的《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》也规定，允许进城落户人员在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。但因村集体内部宅基地需求较小，这类交易规模一直较小。目前正在进行农村改革试点的33个地区，对此有无新模式？
叶兴庆：在目前进行改革的33个试点地区当中，有的地区对于宅基地的使用权放活还是比较有突破的，但这些跟现在的《意见》不是一回事儿。哪些做法能不能全国推广，还要经过一段过程。
现在来看，《意见》本身是跟现行的任何法律都没有冲突的——在此之前，虽然有规划和用途管制，但有些地区已经把废弃的公益性建设用地通过向国土部门申请土地转性后，也可以开办乡镇企业，法律政策对此并没有特别明确的规定——也就不需要全国人大的改革授权，所以《意见》作为一个全国普遍适用的文件才可以直接执行。
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