案例18-07：国有企业根据政府安排实施的行为不构成民事法律关系

文 / 田芳  唐正洪

一、基本案情

原告：贵州省铜仁市投资控股集团有限公司（以下简称铜仁市投资公司）。

被告：铜仁市碧江区桐木坪侗族乡人民政府（以下简称桐木坪乡政府）。

被告：铜仁市碧江区人民政府。

案件事实：铜仁市人民政府于2014年7月31日、9月9日印发（铜府专议［2014］60号）《关于研究铜仁联合民爆公司仓库拆迁有关问题的会议纪要》、（铜府专议［2014］71号）《关于研究铜仁联合民爆公司新建炸药库设计方案的专题会议纪要》，根据会议纪要的要求，碧江区人民政府征地领导小组按照铜仁市城乡规划局对原告公司储存新库的选址情况，安排桐木坪乡政府对桐木坪乡卜口村的土地进行勘丈。桐木坪乡政府经勘丈后制作了《铜仁市桐木坪乡卜口村川硐炸药库迁建征地面积统计表》，原告将944855元征地补偿款拨付给桐木坪乡政府。2015年5-7月，农户蒋世福、杨通祖分别在桐木坪乡政府领取了征地补偿款109133元、53376元。 2015年12月23日，铜仁市碧江区重点水源工程建设管理局做出碧重管函（2015）17号《关于桐木坪乡言前坪组炸药库建设相关问题的复函》，因炸药库位置进入“密槽水库”水源保护区，建议另行选址。2016年1月28日，原告函告桐木坪乡政府要求返还拨付的征地补偿款，2017年3月15日，桐木坪乡政府退回铜仁市投资公司人民币756610元。另查明，桐木坪乡政府通过工作人员与蒋世福、杨通祖进行沟通，该两户均认为政府通过公示等程序已经将土地征收了，他们的土地已经卖给政府，不应退还。

二、一审裁判

原告铜仁市投资公司起诉请求：依法判令被告返还原告拨付征地补偿款人民币162,513元。

一审认为：铜仁市投资公司因修建炸药库用地，委托桐木坪乡政府开展征地事项，发放征地补偿款，双方形成事实上的委托合同法律关系，桐木坪乡政府按照铜仁市投资公司认可的铜仁市城乡规划局颁发的《建设项目选址意见书》开展前期勘丈等工作，将征地补偿款在勘丈、公示后发放给被征地农户，系履行委托合同义务，铜仁市投资公司诉求桐木坪乡政府、碧江区政府返还的款项系碧江区水源工程局做出《关于桐木坪乡言前坪组炸药库建设相关问题的复函》之前发放。铜仁市投资公司并未提供证据证明桐木坪乡政府在实施委托工作过程中出现过错或者重大过失，根据最高人民法院《关于适用中华人民共和国民事诉讼法》的解释第九十条：“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。”之规定，铜仁市投资公司要求桐木坪乡政府、碧江区政府返还拨付的征地补偿款162,513元的诉讼请求，不予支持。一审据此判决：驳回原告贵州省铜仁市投资控股集团有限公司的诉讼请求。

三、二审裁判

铜仁市投资公司上诉请求：撤销原判，改判被上诉人桐木坪乡政府、碧江区政府返还上诉人拨付的征地补偿款162,513元。

二审认为：铜仁市投资公司主张其根据《铜仁市人民政府专题会议纪要》（铜府专议【2014】60号、铜府专议【2014】71号）的要求向桐木坪乡政府、碧江区政府拨付的征地补偿款系国有建设资金，因征地选址变更未实际征地，桐木坪乡政府、碧江区政府应返还该款。一审法院对此认为，铜仁市投资公司因修建炸药库用地，委托桐木坪乡政府开展征地事项，发放征地补偿款，双方形成事实上的委托合同法律关系，并据此作出实体判决。经查，一审法院认定铜仁市投资公司与桐木坪乡政府、碧江区政府之间形成事实上的委托合同法律关系，并无相应证据佐证，且铜仁市投资公司也未主张其与桐木坪乡政府、碧江区政府之间系委托合同关系，故一审法院作出该认定不当。根据《铜仁市人民政府专题会议纪要》（铜府专议【2014】60号、铜府专议【2014】71号）内容，本案所涉炸药库的搬迁及新建工作系铜仁市人民政府主管的公共事务；铜仁市投资公司、碧江区政府、桐木坪乡政府为完成该项工作所发生的关系，不具有平等主体之间民事法律关系的性质。因此，铜仁市投资公司起诉碧江区政府、桐木坪乡政府返还其拨付的征地补偿款162,513元，不属于人民法院民事诉讼受案范围，对其起诉，应予驳回。二审据此裁定：一、撤销原判；二、驳回原告铜仁市投资公司的起诉。

四、案件分析

本案二审裁判有两大要点：

1、本案相关主体的行为属于行政法律关系范围。根据《铜仁市人民政府专题会议纪要》（铜府专议【2014】60号、铜府专议【2014】71号）内容，本案所涉炸药库的搬迁及新建工作系铜仁市人民政府主管的公共事务；铜仁市投资公司、碧江区政府、桐木坪乡政府为完成该项工作所发生的关系，不具有平等主体之间民事法律关系的性质。因此，铜仁市投资公司起诉碧江区政府、桐木坪乡政府返还其拨付的征地补偿款162,513元，不属于人民法院民事诉讼受案范围。

2、本案相关主体接受其上级行动机关的安排作出的相应行为，并不必然排除存在民事法律关系的可能性，但是本案并无证据显示当事人之间形成了平等主体之间的民事法律关系。一审法院认定铜仁市投资公司与桐木坪乡政府、碧江区政府之间形成事实上的委托合同法律关系，并无相应证据支撑，且原告铜仁市投资公司在诉讼中也未主张其与桐木坪乡政府、碧江区政府之间系委托合同关系，故一审法院作出该认定缺乏事实依据。

五、裁判索引

一审判决：贵州省铜仁市碧江区人民法院（2017）黔0602民初2422号民事判决；

二审裁定：贵州省铜仁市中级人民法院（2018）黔06民终96号民事裁定书。