高培勇：减税降费得先削减政府支出

中国社科院副院长、学部委员高培勇11月18日在“2019北京国际金融安全论坛”上表示，金融安全的最后一道屏障是财政安全。在金融安全和金融风险相关联的地带，有财政风险和财政安全。如财政发生风险，财政安全面临威胁，金融层面的安全也将不复存在。因此，要把金融安全和财政安全联系在一起，金融风险和财政风险紧密对接。防范金融风险，基础要落在防范财政方面的风险上。

他表示：金融安全是国家安全当中的最重要的内容。我们可以把危及国家安全、危及国家宏观层面的几乎所有的风险纳入其中，然后逐一去比对，你发现，现实存在的而且是危害最大的风险是金融风险。金融出了问题，对整个国家安全的影响那是难以估量的。 　　在金融安全的背后，或者说金融安全的最后一道屏障应该是财政安全。大家经常会讲，金融风险、金融安全，但是在金融安全和金融风险相关联的地带，有财政的风险和财政的安全。 　　可以试想，把金融风险和金融安全放在一边，如果财政出了风险，财政的安全面临了威胁，那还有没有金融层面的安全？所以我们一直是把金融安全和财政安全联系在一起，金融风险和财政的风险紧密的对接的。两个方面的安全同样重要，防范两个方面的风险，如果两者相比较的话，防范金融方面的风险，它的基础要落在防范财政方面的风险上。 　　金融之所以能够保持目前的这种良性运行状态，在很大程度上取决于我们有一个强大和稳定的财政基础。所以不敢讲财政的安全比金融的安全更重要，但是财政安全是金融安全的基础环节。绝不能说要保金融的安全，而忽略了财政风险的防范。 　　在当前的中国要防范金融的风险，应当把财政的安全放在更加重要的位置。比如说就当前的经济形势而言，面对持续加大的经济下行压力，在经济学界、在社会舆论上，大家一般的说法是“金融政策的作用看来是受限的，应当把更大的发挥作用的着力点放在财政政策上”。于是要求财政加大扩需求、加大减税降费，这样一种努力的呼声在社会上是不绝于耳的，当然这里头有权衡财政政策的作用机制和货币政策的作用机制这方面的考虑。但其实，深一步讲，在其背后隐含着忽略财政安全，而更加重视金融安全，这样一种深层次的基因，或者说是深层次的原因。这显然和当前的形势、和我们在讨论金融安全问题上的这种考虑是有偏颇的。

那么该怎么做到把财政安全放在更加重要的位置？ 很重要的一点就是在财政政策的实施上要加上防范财政风险的考量，比如说企业家都在呼吁2020年要继续实施减税降费，这是大家的一致呼吁， 基于眼前的经济形势，这是应当采用的一种举措。 但是在减税降费能够降成本、扩需求、能够提振经济信心，能够对冲经济下行压力的同时，怎么把防范财政风险的考量加入其中？ 其实这才是问题的关键所在。 这个问题的关键其实就是一件事，你拿什么去减税降费？不能一拍脑袋说减税降费就可以了，减税降费的钱谁来掏呢？政府来掏，政府拿什么掏？因为征税的目的就是为了支出，就像老百姓说赚钱的目的是花钱。其实就加上一个考量就可以， 那就是在减税降费的同时要削减政府的支出，或者倒过来讲，只有以削减政府支出作为基础，才可能实现可持续的减税降费。 　　首先，如果只是在那儿呼吁减税降费或者政府真的就减税了降费了，然后在支出方面没有相应的举措，其结果是什么？ 其结果是赤字的加大，赤字加大以后怎么办？那就是国债发行规模的加大，而国债发行规模的加大又怎么样呢？我们所说的财政风险，一直是和赤字和国债密切关联在一起的， 所以这是一个考量，要做这样一道“安全阀”。 　　其二，面对经济下行我们还希望政府加大投资性支出，比如说加大基础设施的投资、加大公共设施的投资。我相信我们都有过这样的呼吁或者起码听到过这样的呼吁。但是如何去加大投资？ 政府的投资能不能和企业的投资一样有投入就有产出？显然是总体上做不到的，做不到又怎样给它增加一个“安全阀”？显然就要让这个投资真的是有效，这个投资真的是我们经济社会发展中的短板， 要有效+补短板才可能让这种投资真的对经济的运行、对经济增长是有作用的。 　　第三，不管是减税还是增资，最终都涉及到赤字的考量上。我们一提到赤字，就会提到财政赤字占GDP的比重问题，一提到占比重问题就会立刻提及那3%的所谓的安全线或者叫警戒线，那么 为什么会有3%这样一个财政赤字警戒线和安全线 出来？显然也是作为财政风险防范的“安全阀”而提出来的，尽管随着时间的推移，这个安全线、这个警戒线其实它只具有理论方面的意义而不大具有现实操作上的可行性， 但是它是不是和老百姓的心理预期有关呢 ？ 　　在现实生活当中、实际运行当中可能它不是一个真正的安全线，但是在中国人的心理当中它的意义是什么？我们就不能不考量从20多年前，当我们引入3%这样一个警戒线、安全线的时候，我们是如何在媒体上对老百姓做宣传的。在过去的20年当中，每当提到财政赤字占GDP比重，这个数码的时候，我们又如何去做宣传的？考虑到这些你还必须讲这个安全线和警戒线不仅仅是实际的警戒线和安全线还是什么？ 心理上的安全线和警戒线 。所以每当遇到这些问题的时候，得加大这个砝码，得考虑这些，这是我们得想方设法守住财政政策操作层面的安全线和警戒线，没有这一条恐怕不行。这是我们守住财政政策的一个考量，得加一道“安全阀”。

要以深化改革为财政安全夯实坚实的基础

　　 面对财政安全方面的挑战，我们有多种考量，既有政策的调整也有制度的变革。

但是在当前，其实制度的变革应该说比政策的调整可能更重要。比如说谈到财政安全的时候，特别是谈到财政安全和金融安全之间关系的时候，大家不约而同的会指向地方政府的债务，特别是指向地方政府的隐性债务，但是我不知道大家是否考虑过这样的问题，为什么债务一旦和地方政府对接，一旦地方政府发生了债务就会具有风险，而放到企业家身上，放到其他人身上，其他各种行为主体身上我们就不像警惕地方政府债务那样有高度的敏感？

　 　其原因无非就是因为迄今为止我们的地方政府还不是一个能够自律的、能够自我约束的行为主体。

为什么它地方政府不能自我约束？就是因为它没有完整的财政收入体系，以至和它所要履行的职能相对接。大家都知道这样一个数字，在中国财政收入的50%是由中央政府掌控，地方政府只有它履行职能所需资金的50%，剩下的钱是中央政府通过转移支付赋予地方政府的。当一个行为主体不可能掌管它履行职能所需全部资金的时候，当它不具有自求平衡、自我约束的这样一种能力和机制的时候，遇到问题它就有可能跳出既有的制度规范而寻求搭救，所以地方政府的债务问题其实在很大程度上，和我们的现行财政体制有直接的关联。也是解决地方政府债务所可能带来的财政风险问题一并要从规范地方政府的财政体制入手，和调整中央和地方政府的财政关系对起口来，而不要指望通过政策给地方政府多少债务限额，把它纳入笼子等等，这些都不是根本之策。

　　说到这里，我想说的最后一句话是，我们要以守护财政安全的努力，为金融安全构筑坚强的屏障。