【解局】腾格里沙漠再现污染，背后隐藏两个关键问题
事情得回到5年前。
2014年12月，习近平总书记对腾格里工业园区沙漠排污问题作出重要指示。国务院随后成立督察组，24名相关责任人被问责处分，8家涉事企业被罚5.69亿元用于环境修复。
想不到5年之后，腾格里沙漠再度爆出污染问题。
根据媒体报道，这次位于腾格里沙漠边缘地区的“黑色粘稠状物质”，是造纸废水经过蒸发和渗漏之后留下的固体残余，和2014年的化工废物相比，其唯一的“优点”是环境毒性相对较低。
但这依然无法让人视而不见。
上周三，生态环境部决定对该问题挂牌督办，目前事情正在有序处理。但这次污染事件中的两个关键问题更值得深思。一个是省际边界容易成为污染“两不管”地界；二是面对有央企和国企背景的污染企业，基层政府行政资源不足。
已查明的被污染地块有14处、约12万平方米，约合180亩。图为工人用挖掘机对污染物进行清理。（图源：新华社）
跨境
内蒙古自治区是个同时拥有森林、草原、沙漠、高山草甸、河流、湖泊等多种生态系统的宝地。并且，不仅是绿水青山，冰雪、沙漠也是这里的金山银山。
2014年阿拉善盟的“腾格里沙漠污染”问题，就是当地企业企图利用沙漠腹地蒸发量大的优点“处理”化工废水，从而达到节省大量处理费用的目的。
这次，率先被志愿者举报，后经媒体跟进的污染发生在位于腾格里工业园附近不远的美利林区，约12万平方米的场地被污染物覆盖。
无论是2014年还是这次的污染，其实都是陈年污染的曝光。理论上讲，在沙漠（非旅游区）这样人迹罕至的地方，污染被发现的概率确实要比闹市区要低得多。
但是，随着监控技术的发展，比如高分资源卫星、高分环境卫星、监控塔、无人机等手段的全面应用，未来地表层面的异常，会越来越难逃“天罗地网”。
所以，我们要问的是，同样是1998-2004年间形成的污染，为何直到2019年才在群众的举报下浮出水面？
这次，问题的关键在于跨境污染和管理权限交叉。
2014年污染发生在沙漠腹地，而这次发生在沙漠边缘，也就是内蒙古一侧，靠近宁夏的交界处。细心的岛友会发现，此次生态环境部通报的是“宁夏中卫市污染”。
详细说来，这次的问题，虽然污染场地行政上归属内蒙古，但是污染责任主体是注册在宁夏自治区中卫市的企业，所以目前是中卫市负责处理此次污染问题。
宁夏企业将污染物偷排到16公里之外的“了波堆”，行政区划上属于内蒙古阿拉善盟阿拉善左旗（来源：澎湃新闻）
动力
让我们假设，如果内蒙古方面此前知道这块土地上有污染，内蒙古该怎么做呢？
污染责任主体是注册在宁夏的企业，要说走法律程序，污染场地是涉事企业自己（集团）的林地，连“被侵权人”都没有。更何况，跨省行政处罚那是相当复杂，想想2001年的江苏-浙江“断河事件”。
当时，江苏盛泽有企业将污水排放到下游的浙江嘉兴，由此造成一场长达10年的扯皮跨省河流污染事件。事情发展到顶峰时，嘉兴老百姓集资100万，用船、推土机和装土的麻袋，生生把河给截断了。
当然，内蒙古方面可以提起环境公益诉讼，但这样依然涉及到跨省问题，而且司法程序有一定的复杂性。
从宁夏方面来看，跨省发现自己辖区内企业的污染现场确实有点难度。即使发现了，治理起来，也需要内蒙古方面的配合，这得动用一定的行政资源。
如果内蒙古一方的侵权人不存在或者不发声，宁夏方面也没有很大动力来解决这个隐患。
所以，这事关系复杂，就算两地之前耳闻了此事，去跨省调动资源解决问题的动力也是不足的。如果不是志愿者和媒体发声，或许这个污染场地还得存在一段时间。
这几年，省际间的环境问题其实并不少见。比如固体废弃物特别是危险废弃物的跨省转移，省界河流湖泊的左右岸或上下游之间的污染责任划分，还有涉及大气污染的飘荡的云朵等等。
11月13日，工人在“美利林区”清理污染物（图源：新华社）
问题的解决方案在哪呢？
那就是要构建一个“以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”。
我们知道，纵使环境监测手段不断进步，但在利益驱动下，不法分子的环境违法行为也可能会变得更加隐蔽，所以群众雪亮的眼睛必不可少。
在政府层面，一个更为完善的行政区特别是省（直辖市、自治区）间环境治理协商联动体系如何建立起来则必须提上日程。
省级政府是国土资源和生态环境管理体制中具有最大自主权限、同时承担最大责任的一级地方政府，对于其辖区内的问题，它们可以通过地方立法和行政手段来进行管理，管理手段相对丰富，管理方式可以灵活。
但是对于省际间的问题，地方立法和省内行政法规就不管用了，而如果每一件都需要中央来协调，那对中央政府的行政资源也是相当大的消耗。岛妹觉得，这也不是治理体系和治理能力现代化的方向。
清理出来的黑色污染物被装进白色的大型防渗污泥袋集中存放，等待下一步处理（图源：新华社，11月13日无人机拍摄）
主体
在此次的中卫市污染问题中，我们还需要注意到另一个更关键的相关方：涉事企业美利环保，它的控股股东中冶纸业，以及中冶纸业的控股股东中国纸业。
从媒体报道来看，事情发生后，中国纸业派出了高管到中卫市参与问题处置，在接受采访时表态积极——
“我们央企有责任，不管花多少钱，多大代价，什么时候排的，我们先把它处理好，其他问题再来说。我们集团领导已经表了这个态。”11月11日，面对生态环境部和宁夏生态环境厅派驻中卫市的工作组，中冶纸业执行董事许仕清如是表态。
众目睽睽之下，相信中冶纸业不会逃避责任。
客观来讲，中卫市美利林区的污染，确实是前人造成的历史遗留问题。曾经的美利纸业经过数次重组，到今天能说清楚污染时间和前因后果，已经算是不错的表现了。
可是中国纸业接收了美利纸业的资产，说不清楚美利纸业的环境负债，有点说不过去。如果知道了污染不处理，放任污染持续存在，那就是对当地老百姓和地方政府权益的损害。
从空中俯瞰被污染区域，白色是装有污染物的大型防渗污泥袋（图源：新华社，11月9日无人机拍摄）
这些年，央企和国企一直在进行市场化改革，但或多或少会保留着一些行政化的色彩。在一些地方，上边来的央企和国企也会得到地方政府相应行政级别的尊重，这使前者一方面给地方制造GDP，另一方面也拥有更强的话语权，令地方政府的监管“投鼠忌器”。
比如在环境治理上，对地方政府来说，虽然负有属地管理之责，但因为央企和大型国企所拥有的行政资源和经济资源往往超过地方政府，特别是基层政府，使得严格的环境监管变得相当有难度。地方政府一方面不忍牺牲诱人的经济利益，另一方面，更不愿意得罪背后的权力。
所以，在这样的情况下，通过公众参与和第三方的力量，或许能以积极的方式推动一些变化。
从积极的角度来看，本次的事件是一种进步：隐藏的污染被发现，是污染识别能力的进步；群众举报被受理，是地方环境治理能力的进步；企业快速清理，积极行动，是企业环境保护意识的进步。
所以，有问题并不可怕，怕的只是行为责任主体和监管责任主体都学沙漠里奔跑的鸵鸟，遇到麻烦只会把头埋在沙子里不出来。
文/云间子
编辑/宇文雷格
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