在粮食托市收购政策的改革呼吁中，不少专家呼吁以差价补贴作为从粮食价格支持向直接补贴转型的过渡性措施。
文│本刊记者 陈 芬
近期，托市粮收购政策不断引起争议，这起源于在收购、存储过程中暴露出来的多种问题。8月份，检察机关在中储粮河南分公司系统挖出110名“硕鼠”，查出其利用国家“托市粮”收购政策，空买空卖“转圈粮”28亿斤，以此骗取国家粮食资金7亿多元，揭开了中储粮系统运营监管中存在的巨大漏洞，也引来了人们改革托市粮政策的再一次争议。
自2011年以来，中储粮河南周口直属粮库主任乔建军侵吞上亿公款潜逃国外，中储粮河南分公司总经理李长轩因受贿1407.9万元人民币、4.5万美元被判无期徒刑，而 5月31日发生在黑龙江省林甸县国家级粮库的火灾，更造成78个储粮囤中的几万吨粮食过火，直接损失近亿元。
弊端渐显
国家粮库的粮食大体上分为三种：国家储备粮、托市粮、以及贸易粮。贸易粮即粮库按实际价格收购粮食，自行销售。就托市粮收购政策而言，包括两部分：粮食最低收购价和临时收储。顾名思义，粮食最低收购价的执行预案在市场价格低于国家的最低收购价格时启动。临时收储则是“国家根据局部地区粮食供求关系调节的需要而采取的一项临时性托市收购政策”。黑龙江林甸大火中烧的粮食即为这种临时收储粮。
2004年开始，我国粮食产量丰收，粮食价格面临较大的下行压力。为了稳定市场粮价，避免重蹈谷贱伤农的老路，自2004年以来，我国放开了粮食收购市场，并逐步建立了粮食补贴、粮食最低收购价和临时收储制度。
肩负国家粮食战略储备和平抑粮价稳定市场两项重任的中储粮系统，是最大的委托收购主体。承担托市粮收购任务，同时也享有国家专项的政策优惠。即每收购一吨“托市粮”可获得收购手续费50元、保管费86元，陈粮轮换销售手续费30元，还有差价补贴。但是，中储粮河南分公司一些人把这种优惠政策当成了个人牟利的工具。
随着托市收购的执行，国内整个市场价格被抬高，但是随着与国际市场价格差的扩大，进口量越来越大，国内市场免不了受到冲击而价格波动，在农产品价格波动过程中，中间的收储和加工企业库存成本大幅增加。
粮食越收越多，粮多仓少的现象就无法避免。以发生火灾的黑龙江林甸直属库为例。该库核定仓容量约为7.6万吨，但据报道，在火灾发生时，这个库的实际存放粮食已经达到15万吨。很多粮食只能露天存放在用草围成的临时粮囤中。数百个草制的粮囤集中堆放，加上大风高温的天气，造成了最后的“火烧连营”。即便没有这场大火，这些多余的粮食也难免腐烂变质的命运。
去年我国粮食的自给率约为89.4%，已经低于政府强调的95%以上的政策“红线”。 2003—2011年，国内粮食生产累计增长33%，而同期消费累计增长41%，消费增长超过供给增长，显示出快速城镇化过程中的粮食供求矛盾。
在本刊记者采访中，山东财经大学农业与农村经济研究中心教授王蔚表示，当前应该提高粮食的收购价，让农业补贴直接转加到粮食收购价和种粮人手中，防止土地流转弃粮弃农。但王蔚同时表示，在提高粮食收购价的同时，有可能扩大进口量，粮食政策的实施需要平衡好二者。
政策走向
收受贿赂、贪污挪用粮食资金等系列案件，揭开了中储粮系统运营监管中存在的巨大漏洞。呼吁改革托市粮收购政策的声音也就一直不断。
现阶段中国究竟应该选择怎样的补贴政策工具？学术界许多人提出中国应采取直接补贴措施，理由是价格支持措施被批评为扭曲市场、效率低下，而且被WTO国际规则所约束。但也有学者认为，中国近几年对种粮农民直接补贴的政策实践表明，直接补贴的生产效应具有边际递减特征，最终将失去刺激生产的作用，转变为单纯的收入支持政策。
对此，一直进行农业政策、粮食经济研究的国务院发展研究中心学术委员会秘书长程国强认为，粮食管理体制改革的关键在于，一要改革政策，停止实施现行托市政策，采取不扭曲的支持政策；二要调整职能，重构粮食管理机构。他认为，今后若继续实施现行政策，将可能带来的影响是：粮食进口持续大幅增加；政府粮食调控陷入“国家收储-进口增加-国家增储”的不利局面，财政负担不断加重；粮食市场被严重歪曲，粮食市场化改革功亏一篑；突破WTO承诺的黄箱约束水平，受到国际规则的挑战。
改革的方向在于价格支持政策作为基础工具，是保护和提高农民种粮积极性，保持粮食生产稳定发展的关键措施，是确保国家粮食安全的核心和基础。但价格支持具有刚性特征，路径依赖严重，今后调整改革的路径选择与政策设计比较困难。从现行政策执行效果来看，亟待调整和完善政策设计，重构基于市场导向的种粮利益保护机制。探索实行对粮食市场扭曲较小的差价补贴、稳定价格带等，逐步替代最低收购价和临时收储措施；推行种粮收入保险制度，彻底根除扭曲市场的政策因素，程国强表示。
据报道，在今年8月初，一份由国家发改委上报的重点针对粮食托市收储改革的方案未能获得国务院最终审核。在这之前，业内盛传从今年秋粮政策收购开始，国家将对进口依赖程度较高的大豆、油菜籽实施差价补贴措施，如果试点取得成功，该项政策将逐步推广至水稻以及具有类似特点的棉花、食糖等农产品；对于近年来市场颇为关注的玉米，官方将以东北玉米主产区作为试点，制定玉米稳定价格带制度。
差价补贴作为由粮食价格支持向直接补贴转型的过渡性措施，在农业补贴政策调整中被美国、日本、韩国等发达国家广泛使用。有专家认为，这种政策比较适宜先在我国东北主产区的大豆、长江中下游等主产区的油菜籽实行试点，之后再逐步推广到棉花、食糖乃至水稻等农产品。
由国家发改委牵头完成的粮改方案在最后审定环节卡“壳”，据称这主要是基于两方面的原因，一是目前农业部门、粮食部门等方面发放的各种农业补贴与实际粮食种植面积、产量等出入较大；二是中储粮作为粮食政策收储主体，在粮食收储特别是储备方面还存在诸多管理漏洞。
在提到改革粮食托市政策时，程国强曾在不同场合重点强调实施差价补贴制度，并建议以东北主产区的玉米作为试点，尽快研究设计玉米稳定价格带制度。近年来，三大主粮中的玉米价格的波动最大，程国强认为，有关方面应统筹考虑经济发展、消费者以及下游养殖业承受能力和玉米成本收益等因素，合理确定玉米的最低保证价格和最高干预价格。国家调控应避免政策收购主体收储玉米过多，造成市场玉米粮源减少，反而加剧玉米市场价格波动。