美国土地管理简介

美国国土面积约为937.26万平方公里，和我国一样幅员辽阔、资源丰富。但是其作为一个高度发达的资本主义国家，土地管理制度与我国有很大区别。

美国土地基本制度

美国实行公私兼有的多元化土地所有制。联邦政府所有的土地约占31%；州政府所有的土地约占10%；市政府所有的土地约占1%；公民、法人和其他组织所有的土地约占58%。所有权人可以分割处理地面权、地上空间权（包括建筑物的容积率以及容积率范围内设定的通过权）和地下权（包括地下资源开采权）的土地使用权。土地的所有权不因所有人不同而不同。联邦、州、市、公民、法人和其他组织的土地所有权和各种使用权各自独立、不得平调。确实需要调整，要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。土地权属纠纷由法院解决，政府不担任调解仲裁角色。据耶鲁大学法学院Thomas W.Merrill教授座谈时介绍，根据美国联邦法律，联邦政府和50个州政府在其管辖的范围内拥有征收包括土地在内的不动产的权力。根据联邦宪法第5修正案规定，征收不动产必须为“公用”（public use）而非私用；被征收的不动产所有者有权“获得公正补偿”（just compensation）。因征收不动产是否用于“公用”或补偿是否“公正”产生的争议，由法院裁决。

美国国家管理体制和土地管理体制

美国是实行分权体制的国家。一是横向分权。立法、行政、司法三权分立。联邦行政部门制定每一规章，都必须由国会制定的法律进行具体授权；州行政部门制定每一规章，也必须由州议会制定的法律进行具体授权。二是纵向分权。联邦与州各自的权力由联邦宪法规定。联邦行使联邦宪法逐项列举的权力。主要包括：征税；以国家名义借款；建立军队和对外宣战；办理外交和缔结条约；接纳新州；提出联邦宪法修正案等。联邦宪法没有授予联邦政府，又没有禁止州行使的权力，由各州保留。主要包括：制定州宪法；批准联邦宪法修正案，组织选举；建立地方政府并监督其运作；审理民、刑事案件。联邦行政机构只能在联邦享有的权限范围内制定规章，不得行使州享有的权力;各州行政机构只能在州权限范围内制定规章，不得侵犯联邦的权力。与中央集权制国家不同,美国联邦各州具有独立的立法、司法和行政权，各州政府与联邦政府不是隶属关系。各州可根据本州具体情况管理州政府所有土地及其上的矿产、水和森林等资源，没有必须遵守的统一管理模式，更不要求各部门上下对口。联邦政府主要负责管理联邦政府所有土地及其上的矿产、森林、水、海岸线3英里以外的海洋及其海底矿产等；州政府主要负责管理州政府所有的土地及其上的矿产、水和森林等，沿海各州还管理3英里以内的海洋资源；公民、法人和其他组织的土地则由土地所有者自主经营管理。从本质上讲，美国土地是按所有权进行的分权独立管理。联邦政府主要通过立法、政策、财政拨款影响州政府、市政府和其他土地所有者的土地利用行为。

美国土地管理机构

美国内政部设土地管理局（BLM），除直接管理联邦政府所有土地外，对各州和其他土地所有权人的土地利用行为进行指导、协调、规范，负责地籍调查建档，土地信息管理，联邦所有土地出让等法律规定的联邦土地管理业务。联邦土地管理局（BLM）在全国设立派出机构，包括13个区域性办公室，58个地区性办公室，143个资源区办公室。各州土地主管部门设置不同。20多个州设自然资源部，主管土地、矿产、水、森林等自然资源。笔者去的康涅狄格州、纽约州则是由环境保护部门主管土地。

据笔者观察，美国联邦土地管理局的规范化土地管理有四个突出特点：一是通过不断完善的各项工作、各个岗位的行政指南，工作手册，不断使最佳实践和工作经验上升为普遍遵守的行政工作标准。即使是一个新手，也能在较高起点上进行工作。该局现行行政指南达86项，工作手册30多本。例如《土地利用规划手册（英文）》达161页，对主要工作程序、法律依据、数据取得和处理、部门协作方法和标准都详细规定。如果没有特别说明，这些指南的指导要求是强制性的。二是由于土地管理涉及内容广泛，无论做怎样明确和精细的部门职能划分，均会存在部门职能交叉和衔接问题。美国多元化的土地管理使这种权责关系更为复杂。美国联邦土地管理局（BLM）与内务部的美国地质调查局（USGS）、矿产管理局（MMS）、复垦局（BOR）、鱼类和野生动物保护局（FWS）、国家公园管理局（NPS）通过签署和不断完善各种各样的谅解备忘录，联邦和州之间通过设“联邦—州土地工作组”，较有效地协调了职能交叉及衔接。机构之间信息共享，业务上互相借力，提升了总体管理水平。三是用制度保障土地利用。决策前认真听取和采纳公众的意见，尽量保证决策前信息完整、信息对称。按照工作指南，很多决策前都要留出充足时间征求各方面意见，而且一般是必经程序。据联邦土地管理局负责土地利用的官员介绍，该局在科罗拉多州的一个规划编制过程中，曾收到非政府组织和公民约20万封信，有的信长达120多页。按照规定主管官员全部阅读、签字并分类整理回复。四是联邦充分利用法律手段和经济手段管理全国土地。严格讲，美国没有制定和批准统一的全国土地利用总体规划，也不要求地方政府必须编制和报批土地利用总体规划，联邦主要通过立法和财政拨款等来引导地方土地利用和规划、管理。现行土地管理法律的主要有《荒野法》（1964年）、《联邦土地政策和管理法》（1976年）、《水土资源保护法》（1977年）、《国有草地牧场改良法》（1978年）、《阿拉斯加国家利益土地保护法》（1980年）、《农地保护政策法》（1981年）。美国人少地多，但仍很重视农地的保护。从1983年至1994年，美国完成了农地的划分，将99%的农牧场纳入保护区范围。农场主在与政府签定协议保证农地农用后，可获得政府减免税费等优惠待遇。此外，政府还通过购买农地开发权，实行复垦保证制度等保护耕地，保障美国农产品生产大国地位。