从特斯拉崛起看产业政策的边界

2019年年底，特斯拉在上海投产的消息燃爆了特斯拉的股价，但特斯拉的国内同行们可能不会有马斯克一样的好心情。就在这个21世纪最后一个以“1”打头的年份里，中国新能源汽车遭遇了十年来第一次产销负增长。中国汽车工业协会公布的2019年销量数据显示，新能源汽车产销完成124.2万辆和120.6万辆，同比分别下降2.3%和4.0%。这是自2009年大力发展新能源汽车产业以来出现的首次年度下降。

很多行业内的人士都表示，补贴大幅退坡等原因是本次产销下降的主要原因。为鼓励新能源车的发展，政府对新能源车行业采取了一系列支持性的产业政策。产业政策，是指政府给予部分新兴产业一定的税收优惠、财政补贴和其他非经济性的支持政策。作为新兴行业，新能源汽车在起始阶段，研发投入大，规模效应难以显现，国家给予部分支持性的政策，如电池补贴、税收优惠、牌照便利等，原本无可厚非，但当十年后，这个行业还不能“断奶”独立应对市场竞争，离开产业政策就全行业困难，恐怕是当年政策设计者始料未及。而这种尴尬也并不仅存在于新能源汽车领域。当年传统汽车行业，产业政策也曾被指责颇多。国家政策强力倾斜于部分国内汽车制造厂，包括高额的进口关税和市场换技术的合资政策，但都没有培育出真正的全球竞争力。反倒是产业政策顾及不到的领域，如纺织、机电等产业为中国在全球市场中争到了一席之地。

产业政策被后发经济体广泛使用，被认为是促进经济增长、产业升级的重要法宝。日本通产省对日本电子、汽车等产业的扶植政策，被认为对日本的经济奇迹居功至伟。中国作为后发经济体，使用产业政策发展某些行业，有合理性。前面四十年，中国经济的快速增长、产业的不断升级也证明了产业政策有效性。新能源车和其他一些行业显示出的困难告诉我们，是时候对产业政策进行反思了。即使是日本，也在90年代进行了深刻的反思，当年成就日本经济奇迹的产业政策是不是随后经济低迷的罪魁祸首。2000年日本各界认为通产省已经“完成了使命但丧失了功能”，通产省被改为经济产业省，标志着日本产业政策的重大转型。

反思不是否定，而是弄清楚产业政策的边界。笔者以为，从全球经济发展历史看，产业政策至少有以下几个边界。

产业政策的适用边界在于追赶型的后发经济体。在经济学领域，有一种理论叫后发优势，指的是后发经济体可以通过学习先进经济体来避免各种弯路和探索成本。日本、德国和法国在战后三十年里，都通过学习美国的产业经验、承接下游产业链，获得了一段快速增长的繁荣时期。产业政策正是后发经济体模仿政策的具体而微。后发经济体通过观察先进经济体的产业链，可以准确判断，哪些产业会有市场、哪些产业是国内经济发展的下一阶段，据此制定政策，重点倾斜某些行业。日本、德国、法国等国家在上世纪70年代后先后结束了高增长，后发优势理论给予的解释是，这些经济体的学习阶段结束了。在世界经济发展史上，我们很少看到产业政策能培育出新兴产业。无论是上世纪八九十年的兴起的信息经济，还是21世纪头十年爆发的页岩气经济，都和产业政策没有太多的关系，而由市场力量自发产生。在学习阶段结束后，缺少了模仿对象，政府官员不可能比市场更聪明地了解哪些产业更具有前景。

产业政策资源配置的边界在于宏观和中观，而非微观。与市场机制一样，产业政策也是一种配置资源的方式，可以使部分资源向某些行业倾斜，但这种资源配置方式很难做到微观上的有效，即向具有竞争力的企业聚集。与市场机制的优胜劣汰不同，产业政策的目标就是让暂时不具备市场竞争力的企业活下去，政策的着眼点在于行业，而非企业。因此，有产业保护的行业里，往往鱼龙混杂。新能源企业的制造商们过去几年一直在抱怨，新能源汽车的补贴政策不合理，很多企业浑水摸鱼，生产出无人购买的产品，用以骗取补贴。从长远来看，产业政策很难培育出有市场竞争力的企业，一则企业缺乏提升市场竞争力的动力，二则也不会有马太效应让有优势的企业越来越大。当然，我国也有把资源倾斜到具体某些企业的产业政策，但结果同样难以令人满意，被扶植的企业更是缺乏市场竞争的能力。

产业政策是有资源边界的。中国具有大政府的传统，几乎每个行业都想从财政补贴中分一杯羹，每个行业都会向政府“哭穷”，说自己的重要性。但产业政策不是没有成本的。产业政策的成本，既有显性的，也有隐性的。显性的成本在于财政的负担。每一个产业政策都要花费财政资源，无论是财政补贴，还是税收减免。最近几年里，我们时常听到声音，抱怨国内的税收负担过重，不仅企业的税收中，个人的很多经济资源也通过个税、房产等方式流入各级政府的财政。为了应对经济下行压力，政府多次想方设法减税降费。在财政资源更为紧张的情况下，产业政策也需要更加谨慎。地方债务问题一直被认为是中国经济的一头潜在的“灰犀牛”，地方财政资源中恐怕有一部分就是在各种名目的产业政策中浪费掉的。政府的本质责任在于社会责任，且在我国不存在政府破产机制，如果部分地方政府过多资源投入产业政策，可能产生严重的外部效应。

2012年，中国经济总量超过日本，成为世界第二，从那时起，我国经济又高速增长了8年。虽然尚未进入发达国家的序列，但以我国的体量，经济追赶阶段大体已经进入了尾声。追赶阶段的结束，不仅意味着经济增长的速度要换挡，也意味着曾经有效的经济刺激政策要失效了，产业政策如此，基建拉动可能也如此。如果我们不及时进行反思，而是形成了路径依赖，遇到经济问题就按照旧方抓药，那么曾经让我们成功的经验，可能就是未来限制我们发展的束缚。

（作者为金融机构资深研究人士）