【老曹读市】撒手 、打伞 ——智慧城市建设中的政府角色转变

若想深入了解中国智慧城市建设全局，需要对几个关键要素在局中作用有更透彻的理解，其中最重要的一点就是政府在城市建设中发挥什么作用？以及正在发生何种角色转变？这种变化会带来哪些影响？

我们先来看一看，在以往的智慧城市建设中（2007-2014年）政府的角色定位。自2007年开始，我国逐步由数字城市转向智慧城市建设，当时的建设模式可以总结为“政府主导，土地财政，大范围规划、产业投资驱动、外延式扩张”。多数地方政府提出的理念是经营城市。

从中央到地方，各级机关相应部门对城市设计规划、建设选址、土地使用审批、土地变性、规划许可、工程许可、基础设施建设、改造拆迁等都有严格的审批和直接决定的权力。

智慧城市具体建设过程中，政府以“主导”角色，通过以下步骤来经营城市。

首先，释放土地，利用土地差价获取土地出让金，作为政府财政的补充。

其次，通过地方政府融资平台（一般是当地的城投公司），吸引金融资源介入城市建设，政府为项目支付兜底（财政预算担保），银行为项目贷款，企业建设（多BT模式或其变种）。

第三，政府引导资金流向其设计的资本密集型产业，通过产业新城、XX产业园区落地，吸引相关企业入驻。

第四，由于这种特定的产业园区是政府事先规划的，所以大都并未经过科学严谨的论证和市场的检验，最终，当时涌现出了大批的XX软件园、XX太阳能/风能产业园；后来又出现了XX数据中心、XX机器人园区、XX电动节能汽车产业园等定向的产业园区。

这些园区多数隶属于政策导向型、补贴型产业，一般缺乏产业链分工，极易造成产业同构、区域重复建设，加之资本市场的追捧，当地政府及政策法规的大力支持，一时间各地高新技术产业园区争相绽放。不久，出现了严重的投资过热+产能过剩。

最后，政府不得不进行宏观调控，银行形成坏账，金融风险日益累积，城市债务居高不下。到了后期，这种模式逐渐受到了越来越多的诟病。

自2010年前后，政府逐渐意识到传统的主导型经营城市模式并不可取，于是在智慧城市建设中，逐步开始了政府角色由“主导”向“服务”的积极转换，这种转变在2014年底，国家财政部与发改委牵头提出PPP模式时，基本确定下来了，接下来几年中进入了落实阶段。这一过程由以下几个阶段组成。

首先，为保证耕地红线，抑制环境污染，政府开始逐渐减少对土地开发的供应。

其次，政府大力提倡多元化资金进入智慧城市建设（如PPP模式）。中央发文严禁地方政府对相关项目做保底承诺、回购安排、明股实债、垫资承包工程等方式变相融资，同时严控政府债务，并大力推出PPP模式以企业为城市建设运营主体，多元化资金投入，消化城市债务。

由此，资金逐渐分散流向各产业，有实力的地方政府，也开始把加强本地化基础产业升级转型当成首要任务。

政府在减少直接干预宏观产业和微观企业发展的同时，逐步缩小审批权限、简化审批流程、放松管制、抑制过热投资（如不久前发文控制央企投资PPP），由主导城市发展，转变为服务企业、鼓励创新。

至此，开明的地方政府逐渐开始建立了企业综合服务体系，在人才引进、科技促进、产学研配套、税收政策优惠等各方面为企业提供便利，从而促进当地城镇化与产业化、信息化的高度融合。

参与智慧城市建设运营十年了，我想以时间为横轴，政府角色为纵轴，大体可分为三种模式：初始阶段可以称之为“红烧肉模式”，此时地方政府为片面追求GDP增速，以房地产开发带动城市建设，结果造成产城脱节（产业化与城镇化）、一业独大、债务缠身。

其弊端日益凸显后进入了第二阶段，可称之为“淘金者模式”，此时地方政府为求产业发展政绩，以BT模式通过资本运作，强行主导产业发展，结果造成重复建设、投资过热（同时此模式并未放弃地产为主要盈利点，只是做的更为隐蔽）。

进入第三阶段直至当前，我称之为“老母鸡模式”，地方政府逐渐转变角色定位，积极服务企业，看重城市运营能力（前两阶段更重城市建设），关注长期税收（企业持续盈利能力），以地方原有核心经济的转型升级为根，以科技创新、发展战略新兴产业为本。相信未来智慧城市建设运营以此模式将走入良性循环发展的大道。

​

​

​