王兆星|贷款风险分类和损失拨备制度变革

 

文|王兆星(中国银监会副主席)

文章来源|《中国金融》2014年第17期

 

在 银行监管理论框架中，资本的作用是抵补非预期损失（Unexpected Loss），资本充足的标准是银行所持有的资本足以覆盖各类非预期损失，而各类资产和表外项目的预期损失（Expected Loss）应由银行所提取的风险损失准备金抵补。如果风险损失准备金不足，就要直接冲减资本。因此，资本与拨备是密切相关的，拨备监管制度是整个资本监管 体系的重要组成部分，只有严格计提拨备后计算的资本充足率才是真实可靠的。在我国的监管实践中，拨备提取的主要依据是贷款风险分类结果，资本和拨备又与贷 款风险分类制度密切相关，这也是银监会成立后，提出“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足”监管路线图的根本原因。为了更为准确、全面地把握我国的资 本监管制度，我们必须从全局的角度，系统性地梳理贷款风险分类制度、损失拨备制度与资本制度之间的关系，在知其然并知其所以然的基础上，探讨未来改革完善 的方向和路径。笔者将首先分析贷款风险分类、拨备和资本三者之间的区别与联系，确定制度变迁的主线，然后再分别阐述贷款风险分类制度和拨备制度的沿革历 程，最后讨论当前面临的主要挑战和未来改革的方向。

 

贷款风险分类与拨备、资本的内在逻辑

 

在 标准的监管理论中，资本的作用是抵补非预期损失，而拨备的作用是抵补预期损失。如果把全部风险比作一座冰山，预期损失就是已经能够看得到的“水上部分”， 用拨备来覆盖；而看不见的“水下部分”就是非预期损失，用资本来覆盖。而贷款风险分类制度就是刻度，是监管部门用来判断已提取的拨备与资本是否能够覆盖预 期损失和非预期损失的依据。其中衡量“水下部分”的刻度属于资本监管的范畴，本文不做重点讨论，我们将聚焦于“水上部分”的刻度，即与拨备对应的贷款风险 分类制度。该制度的作用在于用一个外部统一的标尺测量风险冰山“水上部分”的大小，确定应当计提拨备的具体数额。如果商业银行实际计提的拨备低于应当计提 的拨备，即不足以覆盖看得见的损失，就应当将两者之间的差额从资本中扣除，再计算资本充足率；反过来，如果商业银行实际计提的拨备高于应当计提的拨备，两 者之间的盈余原则上允许计入附属资本或二级资本，保护商业银行更为审慎地计量风险和提取拨备的积极性。由此，我们也可以看出，贷款风险分类制度、拨备制度 与资本要求是整个资本监管制度不可分割的有机组成部分，其共同目的是在准确识别风险和计量风险的基础上，提早计提拨备与资本来抵御和补偿各类已经预计到或 潜在的风险。贷款风险分类是否准确、拨备计提是否充足，直接决定了资本充足率的真实性与可靠性。

在 介绍与拨备相关的贷款风险分类制度前，我们先了解一下与资本相关的贷款风险分类制度背景。用于计量“水下部分”的贷款风险分类“刻度”是由巴塞尔委员会制 定的。1988年公布的第一版巴塞尔资本协议，根据风险的不同将贷款资产分为四类，分别适用0、20%、50%和100%四个风险权重，大体对应银行对中 央政府、金融机构、个人住房按揭和其他私人债权的四类资产，用于计算银行的加权风险资产，再乘以4%和8%分别作为核心资本和总资本的最低要求。2004 年公布的第二版巴塞尔资本协议中，引入标准法，进一步细化了贷款风险权重的设定，允许商业银行根据外部评级结果确定贷款的风险权重。

与 全球相对统一的资本监管制度不同，针对拨备进行的贷款风险分类在国际上并没有完全统一的标准，大体分为两种模式：一是欧洲模式，以会计准则作为提取拨备的 监管标准。会计准则强调以实际发生的交易或事项进行会计确认、计量和报告，要求出现可以确认减值的客观事项，如违约、市场重大变化等，才应当计提拨备。也 就是说，只对不良贷款才有计提拨备的要求，但具体计提多大比例由银行根据可能的损失自行判断，更为强调商业银行的自我判断和度量。二是美国模式，以美国为 代表，并被包括我国在内的新兴市场国家所借鉴。该模式由监管部门制定贷款风险的分类标准，将贷款分为正常、关注、次级、可疑和损失五类，并规定了不同类别 贷款的拨备计提比例，更为强调拨备监管标准的统一性。

具 体到我国，在改革开放初期，对贷款风险分类与拨备、资本之间关系的认识并不清晰准确，其背后的理念调整和具体制度与国际惯例接轨也是一个循序渐进的过程， 从中也形成了我国贷款风险分类与损失拨备独特的制度变迁之路。但需要说明的是，虽然制度上有所差异，但这两项制度的变迁历程都充分表明：更加准确客观地识 别风险和计量风险，并在此基础上计提充足的拨备与资本，以抵御各类风险冲击，维护金融安全与稳定，是我们进行制度建设与完善的永恒主题。回顾历史也将有助 于我们进一步厘清认识，明确未来的改革方向与路径。

 

我国贷款风险分类制度的沿革

 

我 国银行最早使用的贷款风险分类标准被称为“正常+一逾两呆”的四级分类方法，即除正常贷款外，还包括逾期、呆滞和呆账三类不良贷款。1988年，财政部发 布《关于国家专业银行建立贷款呆账准备金的暂行规定》（财商字[1988]277号），规定了可以列为呆账贷款的四种情况：一是借款人依法破产；二是借款 人死亡；三是借款人遭受重大灾害；四是国务院专案批准核销的贷款。1993年是我国会计制度从收付实现制转向权责发生制的转轨年，此前是收到利息时计入损 益，1993年改为应计利息计入损益。为了解决利息的账务处理问题，1993年财政部印发的《金融保险企业财务制度》，明确了逾期贷款和呆滞贷款的标准： 借款人逾期（含展期后）半年以上的放款作为逾期放款；其中逾期（含展期后）三年以上的放款，作为催收放款管理，应收利息不再计入当期损益，实际收到的利息 计入当期损益，后来被约定俗成为“呆滞贷款”。

四 级分类方法对于贷款风险的识别显然是不充分的，特别是过于滞后和僵化，无法满足商业银行和监管当局精细化风险管理和监管的需要。为此，1998年人民银行 印发了《贷款风险分类指导原则》（试行），采用以风险为基础的分类方法，把贷款分为正常、关注、次级、可疑和损失五类，其中后三类合称为不良贷款，以更为 真实、全面、动态地反映贷款质量。《贷款风险分类指导原则》于2002年1月1日起全面实施。

贷 款风险从四级分类到五级分类是一次质的飞跃。银监会成立后，继续沿用了人民银行1998年确定的五级分类方法，并进一步加大了实施力度，提出将贷款准确分 类作为银行监管最为重要的基础之一。同时，根据监管实践中面临的新问题，不断梳理原有制度存在的一些缺陷和不足，于 2007年发布了新的《贷款风险分类指引》。

与 原来的《贷款风险分类指导原则》相比,《贷款风险分类指引》主要有四个变化：一是对零售贷款，包括自然人、小微企业和农户使用脱期法进行分类，允许商业银 行依据贷款逾期时间长短和担保抵押情况的两维矩阵对其风险进行五级分类，而不必对数量众多的小额借款人进行逐户的信用状况评价，从而简化了小额贷款的分类 流程；二是增加了审慎性原则，对难以准确判断借款人还款能力的贷款，应适度下调其分类等级；三是要求商业银行加强内控建设，提出商业银行高级管理层要对贷 款分类制度的执行、贷款分类结果的可靠性承担责任，商业银行内部审计部门检查、评估的频率每年不得少于一次；四是扩大了风险分类的覆盖范围，要求对贷款以 外的各类资产，包括表外项目中的直接信用替代项目也根据资产的净值、债务人的偿还能力、债务人的信用评级情况和担保情况进行科学分类。

 

我国贷款损失拨备制度的沿革

 

我 国贷款损失拨备制度也经历了不断演变完善的过程。1988年，财政部发布《关于国家专业银行建立贷款呆账准备金的暂行规定》，首次从制度层面提出了建立贷 款风险损失准备金的要求，规定呆账准备金按各类贷款年初余额的一定比例提取，专项用于核销呆账贷款。呆账准备金的提取一方面是进行账务处理的需要，另一方 面也具有风险准备的特征，在客观上起到了抵御风险、减缓坏账冲击的作用。但相对于当时我国银行机构的不良贷款水平，呆账准备金提取比例明显过低。 2002年全面实施的《贷款风险分类指导原则》，为科学、充足地计提拨备创造了条件，确立了根据风险大小确定拨备计提比例的原则。2002年，人民银行经 商财政部同意，印发了《银行贷款损失准备计提指引》，标志着我国贷款损失拨备制度的重大改革与完善。

《银 行贷款损失准备计提指引》建立了三个层级的拨备：一是一般准备，按照年末贷款余额的1%提取；二是专项准备，根据贷款风险分类结果按季度计提，其中关注类 贷款计提比例为2%，次级类贷款计提比例为25%，可疑类贷款计提比例为50%，损失类贷款计提比例为100%；三是特种准备，由商业银行根据审慎原则和 贷款的特殊风险自行提取。专项准备和特种准备均属于预期损失的范畴。银监会成立后，进一步明确商业银行至少要足额计提专项准备，在此基础上计算的资本充足 率才是监管当局认可的，“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足”的监管路线图即由此而来。

2006 年，财政部发布了新的《企业会计准则》，银行的账务处理开始采用国际会计准则（欧洲模式），要求对贷款计提减值准备，计提的数额为贷款的账面价值减去该贷 款未来预计产生现金流量的折现值。自此，我国商业银行的贷款损失拨备需要满足两套制度的要求，既要满足会计的减值准备要求，又要满足监管的专项准备要求。 那么，拨备的监管要求和会计要求是否可以趋同，重新整合为一套统一的拨备制度呢？这显然是未来改革的方向，但在当时和现在的条件下仍然存在着一些必须考量 的因素。首先，在国际范围内，会计和监管理念仍存在着较大分歧。监管机构主张使用更为审慎的预期损失模型计提拨备；而会计标准制定机构更倾向于中性的现金 流预计模型。因此，国际上很多国家的监管当局制定了单独的拨备监管制度。其次，我国银行自我约束机制尚不完善。商业银行自行估计的贷款减值准备如果不够审 慎，计提的拨备如严重不足，很可能会危及金融安全与稳定。

 

实 际上，自2006年我国拨备监管制度就已开始面临新的挑战。一方面，随着不良率的不断下降，商业银行根据2002年制定的拨备提取办法计提的专项准备越来 越少；另一方面，经过近十年的经济高速增长，商业银行对未来的预期过于乐观，根据会计准则自行计提的减值准备实际上也不够审慎。特别是在2009年，银行 贷款增长了33%，而各类损失拨备只增长了18%，这一趋势如果延续下去，我国银行业将再次陷入风险损失准备金和资本金严重不足的危险局面。为此，银监会 从2009年开始考虑引入动态拨备制度，前瞻性地运用宏观审慎视角的逆周期工具，要求商业银行在经济上行期和利润较好的情况下多计提拨备，以应对未来更为 不确定的经济金融环境。

2011 年，银监会发布《商业银行贷款损失准备管理办法》，提出了两项新的拨备监管指标：拨备覆盖率和拨贷比。拨备覆盖率为各类贷款损失准备与不良贷款余额之比， 最低要求为150%；拨贷比为各类贷款损失准备与各项贷款余额之比，最低要求为2.5%。要求系统重要性银行于2013年底达标，其他银行于2016年底 达标。同时，考虑到我国已于2012年7月1日开始实施全球统一的资本监管标准，为避免更高、更审慎的拨备制度造成资本充足率下降，银监会允许超额拨备部 分计入二级资本，在实施逆周期审慎监管的同时，不降低我国商业银行的国际竞争力。

 

面临的挑战与改革方向

 

贷 款风险分类和损失拨备是资本监管的基础和重要组成部分，经过多年的制度建设，我国银行的资本充足率计算总体上还是坚实可靠的，两项制度本身也是经得起实践 检验的。但任何一项制度都不可能是尽善尽美的，这两项制度也需要根据新形势、新挑战不断完善，其中以下几方面需要我们高度关注。

第 一，如何实现会计拨备制度与监管拨备制度的统一。不仅在我国，即使在国际上也存在着会计拨备制度与监管拨备制度的分歧。会计准则强调将贷款的账面价值与未 来现金流现值的差额作为拨备，而监管当局认为应将预期损失，即贷款未来可能发生损失的均值作为拨备的依据。两者分歧的核心在于拨备是否应当体现实际风险损 失，现有国际会计准则虽然也认为应当对未来的情况进行评估和预测，但仍然强调应以实际发生的交易或者事项为依据进行会计确认、计量和报告，要求出现可以确 认减值的客观事项，如违约、市场重大变化等，才应计提减值准备。而监管当局认为，任何贷款都是有风险的，在风险暴露之前就应当对风险进行前瞻性计量，其中 风险损失的均值作为预期损失由拨备覆盖抵补，而非预期损失由资本抵补，并且内部评级法的监管模型要求资本应能覆盖99.9%的非预期风险。本轮国际金融危 机表明，会计制度对风险的计量过于滞后也是风险不断积累的重要原因，会计制度应更具前瞻性和动态性，这也将为会计拨备制度和监管拨备制度的趋同创造条件。

第 二，如何处理标准一致性与风险敏感性的矛盾。2004年，巴塞尔委员会发布了第二版资本协议，允许符合条件的商业银行使用内部评级法直接计量预期损失（水 上部分）与非预期损失（水下部分），这意味着符合条件的商业银行将使用自己内部的刻度（模型），而不是监管当局规定的统一刻度（贷款风险分类制度）计量预 期损失和非预期损失，并据此判断计提的拨备与资本是否充足。与外部统一的贷款风险分类制度相比，内部评级法对风险的计量更为精确，有助于进一步提高拨备与 资本计量的风险敏感度，提升风险计量的科学性与准确性，但也带来了统一性和可比性的新问题。为了解决这一矛盾，2014年4月，银监会在批准6家商业银行 使用内部评级法时，引入了双轨模式，设置了三年的过渡期，在过渡期内，使用内部评级法的商业银行将同时使用内部模型和外部监管标准双轨计算拨备和资本。这 一做法的考虑有三方面：首先，将建立在统一的贷款风险分类制度基础上计算的拨备与资本作为内部模型的底线要求，防止由于模型缺陷或银行不审慎的参数估计造 成拨备与资本的大幅下降；其次，外部统一的贷款风险分类制度和拨备制度应当与时俱进，特别是应当参照内部评级法实践过程中揭示的普遍规律，进一步修订完 善，使外部监管标准能够更具前瞻性和操作性，推动整个银行业加强和改进风险管理；最后，处理好规则统一与监管激励的关系，外部监管标准与内部模型需要适当 留有差异，以激励有条件的商业银行采用更为精细化、科学化的风险管理技术与手段。

第 三，如何在客观评价其历史作用的同时，更好地使相关制度适应当前经济增长减速与经济结构调整的金融风险形势。2002年全面实施的贷款风险分类制度在当时 的历史条件下发挥了重要作用。2002年底，按照五级分类的标准，我国银行业的不良率为23%。2003年底，严格按照关注类2%、次级类25%、可疑类 50%、损失率100%的标准计提拨备后，全行业实际的资本充足率为-3%。即所谓的在技术上已经处于破产或资不抵债的边缘，所以才会有背水一战的改革， 确立了我国商业银行“核销、剥离、注资、上市” 的改革四部曲，并通过持续监管，实现了不良余额和不良率连续多年双降的目标。到2013年底，我国银行业金融机构不良率下降到1.49%，对维护金融稳定 和公众信心起到非常重要的作用。近年来，随着我国经济增长速度的放缓，我们也意识到今后几年不良贷款将面临较大的反弹压力。鉴于贷款风险分类在整个风险监 管中的基石性作用，贷款风险分类制度也需要与时俱进，适应新形势新任务提出的新要求。特别在目前不良率绝对水平已经很低和未来潜在不良贷款呈上升趋势的现 实环境中，需要进一步细化五级分类制度的认定标准，使贷款风险分类和拨备制度更具前瞻性和科学性。同时，要进一步完善不良贷款考评机制和监督检查，鼓励商 业银行按照审慎原则和真实性原则，如实确认和披露不良贷款水平，提早计提损失准备。最后，随着更多不良贷款的暴露，商业银行也应当加快不良贷款核销工作， 尽量避免高拨备与高不良并存，账销案存，轻装前行。

 

第 四，如何处理顺周期与逆向激励的平衡。贷款风险分类制度的核心是评价借款人的还款能力与意愿，因此会受到经济周期的影响，建立在分类制度之上的专项拨备制 度也就会体现很强的顺周期特征。经济越困难，不良贷款水平就越高，要求提取的专项损失准备金就越高；反之则越低。为了解决这一问题，银监会建立了具有反周 期作用的动态拨备制度，提出了2.5%的一般性准备金（即拨贷比）要求，通过经济繁荣期更高的拨备要求抵补大水漫灌时期被隐藏在水下，但有可能在衰退期暴 露出来的风险。但是，这种对全部贷款计提拨备的做法又带来了逆向激励，客观上鼓励了商业银行投放更多高收益、高风险的贷款。因为一般性准备金是以贷款总额 为基础，而不是针对不良贷款提取的，对风险的敏感性比较弱，与不良贷款水平相关度不高，甚至会形成不良贷款水平与一般损失准备水平的负相关。顺周期问题与 逆向激励问题的两难困境也对我国的拨备制度提出了新的要求，我们需要进一步梳理有关制度，权衡好两者之间的平衡，特别应与商业银行的风险识别和计量能力、 自我约束机制建设情况统筹考虑，兼顾抵御系统性风险和单体机构风险的需要。

第 五，如何处理维护国际竞争力与审慎监管原则的平衡。笔者在第一部分介绍过，在全球范围内，只有统一的资本监管制度，但没有统一的拨备监管制度。鉴于拨备与 资本的密切关系，拨备制度的不同最终会带来资本充足率计算的差异，而在全球统一的资本监管要求下也会产生不公平竞争问题。我国的损失拨备制度在全球范围 看，属于较为审慎和严格的制度。为避免更为严格的拨备制度造成资本充足率的下降，进而损害我国银行业的国际竞争力，银监会允许超额拨备（超过预期损失的部 分）计入二级资本。但仍然有人质疑我国的损失拨备制度，认为这些更高的拨备要求原本可以成为利润计入核心一级资本，过于严格的拨备制度虽然没有影响总资本 充足率水平，但却带来了核心一级资本充足率的下降，对国际竞争力有一定程度的损害。但从我国具体国情出发，现行的损失拨备制度又具有其合理性和必要性。首 先，我国银行的公司治理结构尚不完善，自我约束机制尚不健全，更为严格的外部监管标准有助于弥补这些缺陷，如果不是更高的拨备要求，这些拨备很可能变成股 东分红，甚至高管薪酬，而无法留在银行起到抵御风险的作用；其次，我国经济保持了多年的高速增长，历史数据还没有经历过一个完整的经济周期检验，因此使用 更为审慎的拨备标准来修正预期损失具有理论基础；最后，拨贷比2.5%的监管要求实际上是在当前历史条件下，针对无法准确划分预期损失和非预期损失的模糊 地带提出的审慎监管要求，具有逆周期调节功能，强调以丰补歉，有助于抵御系统性风险，维护金融稳定。拨备与资本制度在维护我国银行业国际竞争力的同时，也 需要从国情出发，遵循实事求是和审慎监管原则，取得促进发展和抵御风险之间的平衡。

第 六，在资产多元化的大背景下，如何对非贷款资产进行风险分类和计提损失拨备。近年来，我国银行业的非标债权业务发展迅速，通过借道同业、借道理财、借道信 托、借道投资、借道委托贷款等方式，将原来在表内核算的贷款业务转为表外业务或其他非信贷资产，但其最终借款人的风险暴露并没有真正转移到银行体系以外， 或者只是转移了一部分。2007年银监会发布的《贷款风险分类指引》已经明确要求，商业银行要对贷款以外的各类资产，包括表外项目中的直接信用替代项目， 根据实际的风险情况划分为正常、关注、次级、可疑和损失，并相应计提损失准备。但实际上，绝大多数银行并未按照《贷款风险分类指引》要求对表外业务和其他 非信贷资产进行风险分类和计提拨备，这也反映了我国商业银行合规意识淡薄，自我约束机制尚不健全。对此，银监会已经提出，商业银行要按照“实质重于形式” 的原则，严格根据实际风险承担对各类非标债权业务计提资本和拨备，并加大监管和处罚力度。下一步，我们也将加快研究制定针对非标债权业务的风险分类制度和 拨备计提制度，确保拨备与资本的制度覆盖不留空白，切实维护金融安全和公众信心。