成都学区划片群体诉讼：“家长盯着直线距离，教育局讲闭合路网”

▲ 塔吊下是在建的梓州小学，图中右侧一路之隔的嘉年华小区，家长眼看着家门口的新小学一天天建起，孩子却无法入读。（南方周末记者 李玉楼/图）

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• 设计为每个年级225个学位的梓州小学，甫一成立就要接纳372位适龄学童。教育处想出的办法是，把为二年级储备的师资先拿来用，争取在新小一开出十个班。

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• 过去几年，杨天钧接待了大量的家长信访，春夏两季的主题都是学区划片。“比较常见的是隔着几百米的学校上不了，只能去一两公里外读书。”

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• 学区划分长期缺少法律法规程序规定，除了教育部门自己制定的内部程序，法官找不到法律依据对决策程序进行合法性审查。

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本文首发于南方周末 未经授权 不得转载

文 | 南方周末记者 李玉楼

责任编辑 | 吴筱羽

2019年底，一则招标公告搅动了成都市高新区新川板块的各大居民小区，片区内规划多年的梓州小学即将动工，将由四川省教科院领办，计划在2020年秋季开学。
一路之隔，嘉年华御府小区（ 下称“嘉年华” ）业主李晖时常站在自家阳台上，看着学校一天天建起，他拍下照片，在朋友圈写下“成都加油”。
李晖是典型的“蓉漂”，见证了这座新一线城市的崛起，又置业在发展最快的板块。和小区大部分业主一样，李晖觉得，儿子在2020年秋天入读这间近在咫尺的新小学是板上钉钉的事——从小区大门走到学校大门，还不足百米。
直到2020年5月底，划片入学方案公布在即，嘉年华不一定被划入梓州小学学区的消息在业主群传出。
两周内，错愕的李晖作为业主代表同高新区社区治理与社会事业局教育处（ 下称“高新区教育处” ）进行了六次会商，最长一次六个小时，但均告无果。嘉年华的学童仍需穿过十二车道的梓州大道，去1.3公里外的行知小学就读。
6月7日，嘉年华小区325位业主众筹律师费，由8位适龄学童的家长向高新区人民法院提起行政诉讼。这是成都市第一例学区划片诉讼，也是全国首例公开报道的学区划片群体诉讼。7月4日，成都市教育局向南方周末记者表示，对业主们依法通过诉讼手段维护权利表示欢迎。
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东西南北区，都在争小学

新川板块是过去十年间崛起的连片新区，区内楼盘多在2012年之后交付，且集中在2014年以后，区内最早的学校成立于2014年。
学童激增叠加新建学校，新川板块的学区划分时常调整。
这是新城区普遍面临的问题——快速城市化带来巨量的年轻新住民，他们生育率更高，对学位需求更大。与之矛盾的是，新区的教育资源配套滞后，时常出现人口倒逼新建学校的情况。学童和学位都是高度变量，给学区划片造成了不确定性。这一矛盾在深圳、杭州、成都等城市格外突出，这些都是近年人口净流入靠前的城市。
每到5月的新生登记时节，新川板块的学童家长都要捏一把汗。“等划片方案就像等彩票开奖一样。”一位孩子去年入学的家长如是形容。
2019年12月4日，高新区公布了祥明一路东侧小学工程招标公告，公告上的地点模糊。
关注学区房自媒体还没搞明白学校在哪儿时，嘉年华的业主们已欢呼雀跃，他们大多研究过周边规划，对于小区周边用地了然于心。
嘉年华西倚锦韵路，南靠应龙路，东临梓州大道，位于三条道路合围的三角地带，情况特殊的是，上述三条道路均为学区划分界限，而三角区域内未规划学校。这意味着，嘉年华的学童必须越过任一道路去上学，而梓州大道是其中车流量最大的主干道。
此前，嘉年华的学童一直被划至梓州大道东侧的行知小学——一所2015年成立的优质公立小学。
而新建的梓州小学位于应龙路南侧，嘉年华是距离该校最近的小区。然而，在2020年的划片方案中，梓州小学学区北至应龙路而止，业主们的期待落空了。
事实上，青睐梓州小学的远不止这一个小区，学校周边东西南北的居民都行动起来，给市长信箱写信表达各不相同的诉求。
维权首先从小学西面片区发起，这里共有四个小区，西临锦江，此前一直被划至锦江对岸的菁蓉小学。
2020年1月，西区业主就在人民网领导留言板留言：“菁蓉小学属于桂溪街道，而我们小区是中和街道，理应划片至同属中和街道的梓州小学。”
一位西区业主告诉南方周末记者，“当时有小道消息说西区无法入读梓州小学，官方的回应还比较模糊，我们想了很多办法争取，中途被疫情打乱了。”
时至5月，西区两个小区拉出了横幅，引来嘉年华业主的注意。一番打探下来，“嘉年华也划不进梓州小学学区”的消息传来，即将“幼升小”的15个嘉年华家庭炸开了锅。
当时，最终的划片方案尚未公布，但梓州小学的划片范围已基本清晰——位于应龙路以南、梓州大道以西的片区（ 下称“南区” ）。


城外的人想进来，城里的人想出去，一些被划入梓州小学的南区业主也对方案不满意。
南区最初被划至梓州大道东侧的新华学校，2017年起被划至新落成的紫藤小学，今年又划至新建的梓州小学。5月17日，一位南区业主在前述留言板要求不要随意更改学区划片，希望留在紫藤小学，理由同样是距离更近。
就当嘉年华的业主不希望孩子跨过梓州大道上学时，大道东侧的翡翠府业主（ 下称“东区” ）却留言希望孩子入读大道对面的梓州小学：“甚至都不用过马路，学童可通过人行天桥安全到达学校。”
东区一直被划入新华学校学区，翡翠府小区大门也正对着新华学校，但同样地，该小区距离梓州小学的直线距离确实在百米左右。
一位熟悉成都教育的人士向南方周末记者分析称，尽管这一区域教育均等化程度较高，但综观各类诉求，其中也都内含追求优质教育的逻辑。“紫藤小学是区域内声誉较高的学校，故而一些南区业主不愿去尝试不确定的新学校；新华、行知和菁蓉相对普通，周边安置小区较多，统筹生比例也较高，这些家长可能对教科院领办的梓州小学抱以期待。”
南方周末记者接触的大部分业主否认是为了“择校”。“我不是很在意孩子小学阶段的成绩，主要是觉得在家门口的学校方便安全。”李晖说。但也有西区业主坦言，“梓州小学有教科院加持，我肯定会高看一眼。”
“新区内的学区对口方案连年变动，业主尚未形成固定预期，所以争议相对较大，都希望争取到更有利的学区。”一位成都市教育局人士如是解释新区内学位争议多发的原因，据他了解，成都市内尚未有通过学区维权的成功先例。
学区划分争议近年多发，而随着公民同招、多校划片等教育政策在全国落地，2020年的学区争议更加激烈。
近期，深圳市的一起学区维权胜利足以令争夺学区的家长感到鼓舞。7月10日，深圳市高级中学南校区初中部（ 下称“深南高” ）学区内财富广场等5个小区的业主成功维权。两个月前，福田区教育局曾以小区土地性质不是住宅用地为由，降低了上述小区的入学积分。
与成都此案类似，深南高也面临严重的学位爆仓危机，部分业主也一度筹划通过行政诉讼维权。
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如何划片：考虑距离还是街区？

成都市高新区管委会的办公楼如同商业楼宇，访客能自由出入，业主们能轻易在这里找到教育处的工作人士。
2020年7月5日，南方周末记者造访的一小时内，就碰上四拨前来问询和协商学区的家长。5月底至6月初，嘉年华的业主已同教育处进行了多次会谈。
但在李晖看来，“会谈基本是不断重复官方解释，没能拿出方案”，其中一个核心解释是南区的学童面临无学可上的局面，需要优先解决。
前述成都市教育局人士介绍，紫藤小学已高负荷运行多年，原本设计为一个年级10个班，2019年却招了17个班。教育部门在前期摸排发现，该学区在2020年学位缺口近四百个，故而紧急启动了梓州小学的建设，将前述“南区”划入其中。
而梓州小学同样不堪重负，这座设计为每个年级225个学位的小学，甫一成立就要接纳372位适龄学童。教育处想出的办法是，把为二年级储备的师资先拿来用，争取在新小一开出十个班，招收450名小一新生。
嘉年华2020年的适龄学童仅为15名，业主们认为十个班足以容纳。但据李晖转述高新区教育处负责人士的说法：如果嘉年华划入，西区的业主也会要求划入，会导致学位爆仓。
这无疑是一次众口难调的学区划片。供职于成都市某区教育局、从事学区划片工作多年的杨天钧，向南方周末记者解读了其中逻辑，他提到了一个词：“闭合路网”。
“梓州小学位于南区闭合路网内，因而南区学童具有入读优先性。北区和西区的闭合路网内没有学校，在学位充足的情况下，安排入读梓州小学更合理，但如果学位不足，也只能就近安排其他学校。东区明显位于新华小学所在的闭合路网里，在新华学校不爆仓的情况下，不可能划至梓州小学。”
北区的嘉年华和西区，谁更具有入读梓州小学的优先性？
“还得由教育主管部门根据学位和学童分布来统一协调，”杨天钧解释，“我们在安排闭合路网外的学童就读相对好的学校时确实比较谨慎，主要是怕其他区域的家长效仿维权，到时就更不好解决。”
过去几年，杨天钧接待了大量的家长信访，春夏两季的主题都是学区划片。“比较常见的是隔着几百米的学校上不了，只能去一两公里外读书。”他说，这种情况无法避免，家长盯着直线距离，教育局讲的是闭合路网，沟通起来确实比较困难。
“家长的目标是让自家孩子入读最近的优质学校，教育部门的首要目标是让所有孩子在相对近的学校有学上，”杨天钧分析，“换言之，家长更多考虑需求，但教育主管部门要平衡供需。”
因而，“就近入学不等于绝对就近，而是相对就近”成为教育部门在解释此类争议时的中心论点。
但站在家长的立场看，这句话不能应对所有质疑，例如既然一定要跨界上学，为什么不能跨相对窄的应龙路，而要跨越主干道呢？
高新区教育处以担心影响司法审判为由，表示暂未能接受采访。
3

“跟政府打官司实在是无奈之举”

尽管东西南北区各有所求，6月19日方案正式公布后，继续抗争的只剩下嘉年华。
儿童节前夕，嘉年华业主制作了一则诙谐的短视频，将梓州小学形容为“只让你看，不让你读的小学”，并自嘲是小区学童收到的儿童节礼物，配合学童站在阳台上眺望学校的背影，获得舆论关注。
几天后，发起行政诉讼的建议在业主中获得支持，全小区八百余户业主，有三百多户自愿众筹律师费，由8名适龄儿童家长发起诉讼。
一位参与众筹的业主告诉南方周末记者：“尽管我的孩子今年还不用上小学，但以后都要面临同样的问题，希望支持今年适龄学童的家长打官司，一劳永逸地解决小区的学区问题。”
不过，业主们接触了近十位律师，仅一位愿意代理此案，该律师拒绝在案件判决前接受采访。
“跟政府打官司实在是无奈之举”，李晖表示，多次参与教育处的座谈后，找不到解决问题的其他途径，希望通过诉讼得到合理的解释和方案。
自2015年南京出现首例学区划分行政诉讼后，学区划分的行政诉讼案屡见不鲜，北京四中院也在《2017年度行政案件司法审查报告》中指出，学区划分等新型案件不断出现。上海、广州等地教育部门相继因为学区划分、调整等情况被起诉，但尚无家长胜诉案例。
其中，入选江苏省法院2016年度典型案例的“南京顾某案”尤其具有典型性。
原告认为，其住所地距新城小学北校区近，距南湖三小远，按照“就近入学”原则应到新城小学北校区就读，被告让其入学到南湖三小不科学不合理，是滥用职权。
合议庭审理认为，原告顾某的户籍地到新城小学北校区的距离确实近于到南湖三小的距离，但至南湖三小距离为1.29公里，对于学生入学而言也并非过远，区教育局的被诉行为并不违反“就近入学”原则，也不存在明显不合理。
四川省政府行政复议委员会委员钟凯律师就撰文指出：义务教育法关于就近入学的规定只是原则性的提法，没有任何可操作性。而此前案例中，家长败诉就败在：就近入学不等于最近入学。
在“南京顾某案”中，法院在判决书中给出了一则司法建议：“本案中，被诉行政行为证据充分，程序合法，亦不存在明显不当，但应注意到其合理性尚有提升空间，被上诉人应尽可能在今后的施教区划分工作中进一步完善程序，提升社会可接受度。”
钟凯分析道：学区划分长期缺少法律法规程序规定，除了教育部门自己制定的内部程序，法官找不到法律依据对决策程序进行合法性审查，但2019年9月1日施行的国务院《重大行政决策程序暂行条例》，对行政机关的重大行政决策上了紧箍。
嘉年华的8名学童家长在6月8日递交了诉状，6月17日，高新区人民法院受理此案。
早前一日，高新区教育处赶在最终方案公布前召开了学区划分意见征求会。
不过，“整个意见征求会更像是宣讲会，方案也不存在变更的空间。”李晖说。而在教育部门人士看来，听证会很难解决问题。“划分学区就是切蛋糕，蛋糕不够，怎么切都难以让家长满意，”杨天钧说，“我在听证会上会态度很好地跟家长解释我们的难处，解释问题的本质在于学童和学位的不均衡，而不是教育部门刻意刁难。”
程序合法性之外，本案焦点还将集中在合理性争议。“南京顾某案”的审判长孙国荣此前在受访时表示，法院对行政行为合理性审查的权限是有限的，仅对被诉行为是否存在明显不合理情形进行审查，合理性须达到明显不当的程度，人民法院才能作出否定评价。
截至目前，8名上诉家长尚未带孩子前往行知小学注册，这个暑假，他们将在等待结果中度过。
（应受访者要求，李晖、杨天钧系化名）