六部门“回头看”煤炭去产能 还有哪些硬骨头

经济观察报 记者 高歌 自2016年启动煤炭化解过剩产能工作至今，煤炭去产能已开始由总量去产能转向结构性去产能、系统性优产能，但在“回头看”的过程中仍然存在诸多难解的问题。

今年6月，国家发改委等六部门印发的《2020年煤炭化解过剩产能工作要点》（下称，《工作要点》）要求对去产能煤矿全面实施“回头看”，已退出煤矿要严格按照标准关闭到位，并确保各类问题整改到位。8月20日经济观察报记者从中国煤炭工业协会（下称，中煤协）了解到，经过近期调研，关闭退出煤矿资产还存在债务处置难、税费负担重、融资难融资贵、人员安置难等问题。“这其中有的是遗留问题，还有供给侧结构性改革中遇到的新问题。”中煤协政策研究室主任郭中华表示：“以债务处置问题为例，目前国家层面尚未出台实施性细则，具体来看涉及关闭退出煤矿的矿权、土地、房产等，也还存在退出煤矿债务与集团公司之间难于分割的情况，无论到哪个企业（调研）这个问题都会被反映。”

在供给侧改革深化推进的过程中，相关的配套政策都需要进一步细化。目前正在“十四五”规划编制工作意见征求的阶段，中煤协方面表示，很多企业都提出了很好的意见，比如，如何更好地实现以人为本、为矿工及矿区谋发展，如何建立煤矿智能化发展的标准等方面，协会将把其中比较好的意见吸收至指导意见之中。

“回头看”问题

钢铁、煤炭、煤电均提前两年完成“十三五”去产能目标任务。截至去年5月，累计退出煤炭落后产能8.1亿吨，及至今年，尚未完成“十三五”去产能目标任务的地区仍在持续推进相关的工作。回溯既往，关闭退出煤矿资产处置的问题最为显著。

中煤协纪委书记、副秘书长张宏表示：“‘十三五’去产能9亿吨，这些资产中有的是独立发展的，但是多数的情况并非这样，涉及到的这些煤矿资产大多数是无效资产。比如煤矿巷道等，煤矿一旦关停，这些资产马上就清零了，没有任何的意义。”

由此在资产核销的过程中，存在两方面的矛盾：政策上是可以核销的，不过一旦如此会立刻推高企业的资产负债率，影响企业的经营发展；如直接注销，若不能合法变现处置，还会带来国有资产流失的问题。

其次是债务处置问题。张宏表示：“煤矿关闭退出了，但其承载的债务大部分情况下是集团公司统贷统还的，如何将债务进行划分存在难点，煤炭企业可以根据项目分割债务，但难于同银行协调执行，所以债务问题目前根本处置不了。”

兼并重组煤矿退出也存在很大的问题。张宏将近年来国内的煤炭企业兼并重组归结为以下4个阶段：大煤矿兼并小煤矿、国有企业大集团兼并重组、煤炭与电力、煤化工等企业重组以及推动煤炭产业与资本的整合，构建符合高质量发展需要的最新阶段。

在第二个阶段中，国有企业兼并重组了地方民营小煤矿，很多煤矿兼并之后不具备开发以及建设大型现代化煤矿的条件，但在去产能过程中难于关停。

郭中华表示：“民营企业中部分股份制企业股权结构复杂，牵涉利益多元，股东对退出条件的期望值较高，各持股方意见难于统一致使退出较难，这一情况在山西、河南等地较为突出。”

据介绍，符合上述情形的煤矿还有很多：实际没有生产也不具备改造条件，在没有任何效益的情况下需要资产作价分割，因而搁置。

此外，税费重以及煤炭资源权益金的缴纳也是普遍反映的问题。郭中华表示，增值税从16%降到13%，但是各地的资源税还在调高。

有关煤炭资源权益金，2017年4月，国务院发布《矿产资源权益金制度改革方案》，对所有国家出让矿业权，包括探矿权和采矿权征收矿业权出让收益。同年6月，财政部、国土资源部联合印发《矿业权出让收益征收管理暂行办法》，征收范围包括探矿权、采矿权、增列矿种及新增资源储量，以出让金额形式征收的矿业权出让收益，低于规定额度的，可一次性征收；高于规定额度的，可分期缴纳。

这相当于未来收益的预缴。张宏表示：“一般而言大型煤矿需要缴纳几十亿元的煤炭资源权益金，加大了煤矿建设投资的代价，以后很多企业可以说建不起煤矿了。”

煤炭企业固定资产投资意愿下降。据中煤协统计，今年上半年，煤炭开采和洗选业固定资产投资额累计同比下降2.4%，其中民间投资同比下降9.3%。

同期行业效益缩水。今年1~6月，全国规模以上煤炭企业营业收入9158亿元，同比下降11.8%；利润总额984.7亿元，同比下降31.2%。中煤协统计的90家大型煤炭企业前6个月利润总额（含非煤）561.9亿元，同比下降33.0%。6月末规模以上煤炭企业应收账款2741.4亿元，同比增长11.3%。

上述问题在“十四五”期间行业迈入高质量发展的阶段的过程中需要着力解决。在《工作要点》中也提出，需确保各类问题的整改到位：综合施策提高职工安置质量，妥善解决结转职工安置、失业职工帮扶、内部退养费用缺口等遗留问题。围绕推动行业企业高质量发展，加快推进改革重组、结构调整、转型升级等重点工作。

煤炭供需整体将稳定

抛除煤炭行业较为静态的固有问题，从动态角度出发，今年上半年煤炭价格经历“V型”走势的变动。中国煤炭运销协会副秘书长石瑛认为，这主要是受前期煤炭产能超前释放、后期经济逐步复苏、煤炭供需阶段性错配、国际能源价格下跌等多重因素影响。

7月份冲高回落后，进入8月份，国内煤炭产量有所下降，煤炭需求保持旺盛势头，库存小幅回落，供需相对稳定，煤炭市场价格止跌企稳。

有关后期煤炭市场供需格局，石瑛认为，整体将保持相对稳定局面，煤炭价格将维持在合理区间，但不排除局部区域、个别时段、部分煤种出现供应偏紧的情况。

她从供需两面进行了分析：从煤炭需求看，电煤需求将保持增长。8月份以来，全国日发电量和统调用电负荷攀升，8月3日、10日、11日，全国日发电量和统调用电负荷连创历史新高。后期，随着经济稳步复苏和高温天气持续，电煤消费将继续呈现旺季特征，不过电厂存煤维持高位将对电煤需求有所制约。

根据煤炭运销协会判断，钢铁、建材行业耗煤将保持增长。“在稳增长、扩内需等一系列政策措施推动下，各地基建、房地产市场将逐步回暖，钢铁、水泥市场需求将加快释放，后期钢铁、水泥产量仍有上升空间，预计钢铁、建材行业耗煤量将维持增长态势。”

而可再生能源发电对煤电的替代作用愈发突显。石瑛表示，8月上旬，全国水电、风电、光伏发电增速均超过火电发电增速。2019年以来，国内可再生能源装机规模持续扩大，风电、光伏发电装机规模均突破2亿千瓦，预计后期可再生能源发电对煤电的替代作用日益突显，将抑制电煤需求增长。

供应层面，煤炭运销协会认为，煤炭供应将会稳定充足。据石瑛总结，原因在于，落后产能加快退出、优质新增产能有序释放，预计煤炭生产开发布局和产能结构持续优化；而各方对中长期合同履约工作重视程度提高，煤炭中长期合同的“压舱石”作用将进一步显现。另外各地加强煤矿安全生产监督检查和专项整治，严厉查处煤矿非法违法行为，部分中小煤矿和手续不全煤矿生产将受到制约。

在目前的政策和市场环境下，预计后期煤炭进口量将有所下降，煤炭进口对国内煤炭市场的影响可能减弱。

国家统计局数据显示，今年前7月，全国煤炭进口累计2.0亿吨，同比增长6.8%；其中，7月份煤炭进口2610万吨，环比增长3.2%，同比下降20.6%。另据中国海关总署数据，2019年全年煤炭及褐煤进口量接近3亿吨，累计增长6.3%。

石瑛表示，作出上述判断的逻辑是，总体的进口原则是对国内市场的补充，按照以往的情况，冬季夏季的用煤高峰会加大进口，淡季反之，今年一季度进口量很高，每月都有3000多万吨的进口量，5月以来下降到2000万吨/月，按照往年平控在3亿吨范围的水平，现在已经到2亿吨，国内市场的供应能力充裕，需求量有限，下半年情况平稳，综合来看，下半年进口量不会超过上半年。