公共住房要占60%？ 深圳怎么学习“新加坡模式”

▲深圳人最主要的居住房屋是城中村住房，共计510万套，占比约48%。（ICphoto/图）

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• 根据十二五规划，2011-2015年间，深圳计划新增筹建保障性住房24万套，计划竣工数为21万套，结果只累计竣工10.2万套，仅占计划竣工数的49%。
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• “十三五”期间，深圳预计全市住房保障租购需求约为43万户。其中，户籍中低收入住房困难家庭5万户，低保或低保边缘群体1万人，以及新引进人才约38万人。
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• 要想学习新加坡，关键还是考验政府决心的问题，就是有没有“投入资金建设真正的公共房屋，给低收入阶层解决住房问题的决心”。

本文首发于南方周末 未经授权 不得转载 文 | 南方周末记者 卢宝宜 责任编辑 | 顾策
2020年8月28日，深圳市住房和建设局局长张学凡在“深圳房地产盛典”上公开发言：“新加坡是深圳学习的榜样，将来深圳市60%的市民住在政府提供的租赁或出售的住房中。”
张学凡表示，深圳将迎来一个大规模的建房行动，包括商品房和公共住房两大块。其中，每年将建设10万套的公共租赁住房，目标共打造110万套。力争通过5-8年的补短板时间，让深圳的住房供需矛盾得到较好地缓解。
此话一出，立即引发舆论热议。深圳2019年常住人口已达到1343.88万，要为60%的市民提供保障性公共住房，能做到吗？
深圳市政协委员、深圳市住房研究会会长陈蔼贫对南方周末记者表示，学习新加坡的目标是好的，这体现了政府的担当和负责任的态度。“但是客观来讲，当前深圳公共住房的数量占比仅为个位数，要实现很难。”
根据深圳市规划和国土资源委员会公布的2015年建筑物普查及住房调查数据，深圳存量房1065万套中，保障性住房为43万套，占比仅约4%。
深圳人最主要的居住房屋是城中村住房，共计510万套，占比约48%。而这些住房多属于小产权房，难以入市流通，容纳的住户以租住为主。
2019年10月，贝壳研究院发布的《粤港澳大湾区房地产市场白皮书》显示，深圳住房自有率仅为23.7%，为大湾区11个城市中最低，远远低于香港的49%、广州的54.9%及全国的73.9%。
相比之下，新加坡政府1964年就开始推行组屋（政府提供的公共房屋）制度。当时，新加坡住房短缺问题严重，为保障居民住房需求，政府面向中低收入家庭建造了一批批“组屋”。
新加坡建屋发展局的数据显示，截至2018年年底，新加坡组屋供应超过105.6万套，容纳了325万新加坡公民入住，占到全部国民人口的81%。新加坡的房产自有率更是自2001年后长期维持在90%以上。
新加坡国立大学李光耀公共政策学院副教授吴木銮对南方周末记者直言，深圳这个目标不可能实现。“深圳的公共房屋比例要能达到两成，已经是奇迹。在全世界范围内，任何大城市，公共房屋比例达到两成，都算是非常先进了。”
关于深圳如何学习新加坡模式的问题，深圳住建局办公室工作人员回应南方周末记者称，这只是领导的一次发言，不想再过分强调。
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从“香港模式”到“新加坡模式”

这并非深圳第一次提出要学习新加坡。
2018年7月，深圳市政府发布了《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》，提出到2035年，计划筹集建设各类住房170万套，其中公共住房总量不少于100万套，实现市场新增商品住房和公共住房套数4∶6的供应结构要求。
公共住房分三类，包括人才房、安居型商品房、公共租赁住房，各占总量的20%。人才房和安居型商品房可租可售，公租房则只租不售，三者的租（售）价分别约为市场价的六成、五成、三成。
上述意见提出了构建“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的房地产发展思路，用市场供应加政府保障两条腿走路，被视作是继1998年商品房制度改革后的“二次房改”。
“二次房改”效果如何？根据2020年年初市政府发布的《深圳市住房发展2020年度实施计划》，2016-2019年底，深圳市累计建设商品住房26.27万套，保障性住房35.34万套，基本达到新增住房占比为4∶6的比例。
但这仅仅是新增住房。深圳住建局的数据显示，截至2015年底，安居房和公租房的轮候库存还有约8.2万户家庭。而过去4年间，深圳市有接近164.8万的人口流入。
显然，新建的房子仍远远满足不了深圳新增人口的需求。
长期的供需失衡，让大疫之年的深圳楼市依旧坚挺。中国房地产业协会统计，2020年6月，深圳二手房均价突破7万大关，达到74929元/平方米，远超北京上海，甚至是广州的2.09倍，相比2019年涨幅超14%。
“倘若房地产市场未能达到预期的政策目标，政府将毫不犹豫地进行干涉。”新加坡政府曾公开声明。作为建设公共住房的先行者，新加坡政府在大规模建设和提供组屋的基础上，设定了严格的分配管理制度来抑制房地产市场的投机行为，这是组屋制度成功的关键。
比如，新加坡政府规定，一个家庭只能拥有一套政府组屋。如果要再购买新房子，旧的组屋必须退回。屋主拥有及实际居住组屋至少5年，才可进入市场交易。申购申租组屋时，都应提供真实资料，弄虚作假者将面临5000新币的罚款或6个月的监禁。
吴木銮对南方周末记者表示，新加坡政府组屋成功的另一面在于，在新加坡靠房屋买卖赚大钱是不可能的事情。这是新加坡政府对房屋市场的“顶层设计”。
但这种情况在国内却并不成立，“炒房暴富”的神话仍然在国内持续上演。
在中国社科院世界经济与政治研究所国际投资研究室主任张明看来，深圳此前一直学习的是“香港模式”。从土地出让到商品房预售制，经济特区的最初发展，就是靠学习香港市场化的模式谋得了“第一桶金”，解决了早期的融资问题。但是长期实施这种模式，也正在带来一些问题。例如中产阶级热衷于房地产投资，房产占据了人们家庭财富的主要地位；房价在人们的热捧下不断飙升，也不利于居民的消费扩大和消费升级。
相比之下，“新加坡模式”大力发展公共住房，有利于缓解贫富悬殊的社会问题，增强人们的幸福感，更符合当前国内加快构建“内循环”的经济发展格局。
张明预测，国内一线城市的房地产市场都正在快速由香港模式向新加坡模式切换。不过一旦调整，也会造成一些震荡，例如房价有可能下跌，引发有房者的不满。但张明表示，要构建国内大循环，持续扩大消费，传统的房地产游戏必须终结。
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地从哪里来？

大规模的建房行动首先得有地。而缺地，一直是深圳的常态。
据证券时报·数据宝统计，过去十年，深圳住宅用地成交面积为431.5万平方米，位居103个城市中倒数第四，不到北京的十分之一，约为上海的5.8%。
深圳市住建局2020年4月发布的《住房发展2020年度实施计划》显示，目前深圳居住用地占全市总建设用地的22.6%，低于国家25%的标准。住建局局长张学凡此前在发布会上也表示，在即将到来的“十四五”期间（ 2021-2025年 ），深圳将努力将住宅用地占建设用地的比例提高到25%，甚至30%。
不过，能否落实又是另一个问题。
根据十二五规划，2011-2015年间，深圳计划新增筹建保障性住房24万套，计划竣工数为21万套，结果只累计竣工10.2万套，仅占计划竣工数的49%。
对此，深圳规划和国土资源委员会在“十三五”的征求意见稿中曾进行了总结，原因是深圳新增建设用地接近枯竭，城市更新配建项目拆迁缓慢。
城市更新，已然成为深圳住房用地供应的主体。根据《深圳“十三五”住房建设规划》，计划供应住房建设用地8平方公里，7.1平方公里来自于存量用地，占比88.8%。存量用地主要包括城市更新用地、拆迁安置住房用地、征地返还用地等。
为了腾出更多的地建设公共住房，深圳近年来在存量用地和城市更新土地的释放上，不断提高保障性住房的比例。
2016年，深圳印发了《城市更新项目保障性住房配建规定》，将城市更新的地区分为三类。当中提到，如果拆除重建类城市更新项目改造后包含商务公寓，建成后将按15%-20%不等的比例移交政府，作为公共住房使用。移交政府的商务公寓可免缴地价，建成后由政府按照公共租赁住房回购，产权归政府所有。
位于深圳市龙岗区的佳兆业坂田城市广场，是当前深圳所有城市更新项目中配建保障房规模最大的项目之一。配建的呈祥花园二期，共提供保障房5568套，全部为公共租赁住房。
佳兆业集团控股有限公司首席战略官、城市更新研究院院长刘策对南方周末记者表示，自2009年出台《深圳市城市更新办法》，深圳已经迈入城市更新的第二个“十年”，成效显著。目前不少城市更新项目移交的公共配套面积稳定在40%的水平，最高的甚至达到了60%，体现了深圳在靠拢新加坡模式的决心和力度。相信未来也会通过这种方式，持续稳定地为公共住房提供用地。
从2019年下半年起，深圳供地已全面启动“双限双竞”的模式出让，即“限地价、限人才住房销售均价和最高销售单价、竞地价、竞无偿移交政府的只租不售的人才住房面积”。
此外，深圳在2017年发布了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，也在鼓励符合条件的旧工业区调整规划功能，用于建设人才住房、保障性住房。
在刘策看来，未来的公共住房用地主要来源于两方面，一是城市更新存量用地的整理释放，二是加强产业转移，如在深汕合作区等“飞地”，打造新的产业园区和居住环境。2018年10月，深圳就以18.84亿拿下东莞塘厦3.9万平方米商住地，用来建设人才住房。
不过，吴木銮告诉南方周末记者，国内的保障性住房往往被设置在市郊，这与中国香港、新加坡的公共房屋不同。后者大部分选址在较好的地段，为的是避免低收入人群及他们的子女进一步被边缘化。
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钱从哪里来？

建房除了要有地，还要有钱。
学习新加坡模式，意味着要告别土地财政。在这一点上，深圳拥有一定的优势。据中国指数研究院的统计，2018年深圳卖地收入只有449.6亿，是上海的1/5，排名全国第20；财政依赖度仅12.7%，是全国土地财政依赖度相对较低的城市。
深圳规土委也曾多次官方宣称，要加大财政支持力度，每年将土地净收益10%用于保障房的政策实施与建设，确保财政资金及时到位。
张明表示，关于建设公共住房的资金渠道，深圳市政府一来有长期的财政盈余积累，另一方面也可以发行专项市政债。发行债券也是新加坡建屋发展局的主要融资方式之一。
陈蔼贫则告诉南方周末记者，从历史的角度来看，从“十一五”到“十三五”期间，深圳在大力建设公共住房的过程中，都是两条腿走路，政府主导的同时，积极引入社会资金的力量。
如根据《深圳市住房保障发展规划（ 2016-2020 ）》对“十二五”期间深圳住房情况的披露，深圳全市已安排保障性住房项目计划总投资约689亿元，其中政府投资220亿元，占比约32%；引入社会投资468亿元，约占投资总额约68%。
越来越多的企业也正在加入深圳这块“试验田”。2020年6月4日，中国平安（ 601318.SH ）与深圳市政府签署《公共住房投资建设运营战略合作框架协议》，提出从2020年起至2035年，持续15年投入资金参与深圳公共住房建设。
当天，中国平安对外表示，将负责出资、建设、出租和管理深圳公共住房，与深圳人才安居集团模式相似。具体而言，中国平安会自行寻找地块，但会享受住房保障优惠政策，按政府优惠价确定地价，政府予以协调支持。具体的条款要根据土地来源、房屋性质和运营期满处置方式等情况具体谈判。
深圳人才安居集团为深圳市国资委直属企业，对标的就是新加坡建屋发展局，主要负责深圳的人才住房投资建设和运营管理。2016年成立至今，人才安居集团已通过招拍挂、政府批地等方式建设了数十个人才住房项目。
据深圳市房地产研究中心主任王锋介绍，人才房项目由政府控制地价和房价，利润空间定为10%左右。这对于不少企业主体而言，利润是安全且可观的。
据财新报道，中国平安出资建设的公共住房设有退出机制。在持有和运营一定年限后，譬如15或20年，相关房源可以作为人才房或商品房对外出售。
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中国特色“人才房”

深圳作为“二次房改”的先行军，并不令人意外。
深圳是全国最早出台公共住房保障性法规的。2007年，《深圳市住房保障条例》（ 下简称《条例》 ）就已起草，对深圳市住房保障的规划供应、申请条件和保障标准、价格的确定、准入和退出、监督管理、惩罚机制等方面均做出相应规定。
根据当时起草方国土房管局的公开披露，《条例》仿照的就是中国香港和新加坡的公屋轮候制度，将建立“住房保障信心系统”向全社会公开，及时发布公共住房的申请、轮候、审核等相关信息，且任何单位和个人均有权查阅。
王锋也参与了当时《条例》的制定。他在接受媒体采访时表示，《条例》主要面对三类深圳住房保障人群：“一是低收入困难家庭，没有自己的房产，这部分人首先需要保障；二是需要政策扶持的，比如外来引进人才等；三是有特殊政策扶持的，比如农民工等。”
然而，虽然深圳借鉴的是新加坡的做法，但是新加坡的“组屋”制度却没有人才房这一说。
陈蔼贫当年曾参与保障性住房，尤其是深圳人才房政策的讨论和制定。他告诉南方周末记者，事实上，人才房和安居房是两个体系，一个是鼓励政策，一个是救济政策。只是出于当时政策等各种因素，被纳入了同一个保障体系内。
在这样一个富有“中国特色”的保障房体系中，如何让中低收入家庭真正享受到公共住房保障的福利，确保二次分配的公平性，也正在成为大家关注的问题。
“人才保障房应该和低收入者的保障性住房划清界限。”上海金融与法律研究院研究员傅蔚冈此前接受南方周末记者采访时表示，他对人才房政策持反对意见。在他看来，人才的奖励应该从市场获得。政府给予福利的本质是对弱势群体的照顾，对于人才的奖励可在精神层面上，不宜直接奖一笔钱或半套房。
而现实却是，公共保障性住房的福利正更多向人才倾斜。
《深圳市住房保障发展“十三五”规划》显示，“十二五”期间，深圳全市累计发放住房保障货币补贴约20.43亿元。其中低保及低收入家庭住房货币补贴，累计资金约0.73亿元，占比3.6%；人才货币补贴19.7亿元，占比96.4%，共计惠及约18万人。
“十三五”期间，深圳预计全市住房保障租购需求约为43万户。其中，户籍中低收入住房困难家庭5万户，低保或低保边缘群体1万人，以及新引进人才约38万人。
吴木銮曾在《香港与新加坡公屋制度再考察》一文中写道，在一些重要领域，政府介入是相当必要的。任何人都不应该因为出身等原因而在房屋、医疗和教育方面丧失主动权。政府需要有所为来保证居者有其屋。
而内地人才房的政策，是用行政手段摊薄了本应给到低收入人群的资源和保障，是不合理的，将进一步扩大社会的不公。“归根到底还是因为内地地方政府重视经济增长，对人才的需求达到前所未有的高度。”
吴木銮强调，要想学习新加坡，关键还是考验政府决心的问题，就是有没有“投入资金建设真正的公共房屋，给低收入阶层解决住房问题的决心”。
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