范恒山：西部一些省份要认识到，和东部的差距在拉大……
编者按：
2020年8月31日，由西安高新技术产业开发区管委会、深圳市前海深港现代服务业合作区管理局等单位主办的“金融科技——首届丝路（西安）前海园峰会”在西安举行。著名经济学家范恒山教授受邀出席会议并作了《三管齐下加快形成西部大开发新格局》的主旨发言。现将发言全文刊发如后。
但是也要看到，在国际产业与科技革命加速推进、国内转型发展地区竞争日趋激烈的环境下，西部地区发展的矛盾与问题也不断显现或暴露出来。从整体上看，西部地区增长速度开始放缓，第一的位置近几年为中部地区所取代；转型发展相对缓慢，新经济、新动能、新产业发展规模与水平不如东中部；地区间分化加剧，省域经济发展落差较大；部分领域发展仍然缓慢，创新能力不强。尤其是脱贫攻坚难度较大，深度贫困人口比较集中且稳定脱贫的基础比较薄弱。2019年全国剩有510万贫困人口，加上基础不牢容易返贫的约500万人口，今年大约有1000万贫困人口需要脱贫，而其中的绝大部分集中在西部，主要又集中在西部“三区三州”等深度贫困地区。应该说西部地区面临的困难和面对的矛盾仍然较多,发展不平衡不充分的问题依然突出。西部地区的发展又处于重要关口和节点上。
在这个关键时期，今年5月，中央发布了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，认为西部地区仍然是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。强调新时代要继续做好西部大开发工作，加快形成西部大开发新格局，推动西部地区实现高质量发展。
那么怎样推进西部大开发形成新格局？基于过去一些年推进西部大开发形成的有益经验、基于西部一些省份实现跨越发展的良好做法，也基于西部整体和部分省份存在的突出矛盾和问题等的综合考虑，我以为应该围绕三个方面做好文章，或者叫三管齐下。即全面优化发展环境、务实选择操作路径、着力抓好根本环节。提出这样三点是经过认真思考的，借此机会我分别做一些阐述。
要全面优化发展环境
大家都知道，发展环境十分重要，关系到资源要素的集聚与活力，涉及到投资者的积极性、创业者的能动性，直接关系到一个地区发展的快慢。当前地区间的竞争在很大程度上表现为发展环境、更具体一点说是营商环境之间的竞争。我到很多省市去，大家谈得最多的几乎都是营商环境建设，省市的领导同志都对此津津乐道且谈得很实很细。比如说审批事项又减掉了多少、管理清单又缩短了多少、某项审批时间又压缩了多少等等。这说明营商环境、发展环境对地方发展乃至整个国家的发展的重要性。
发展环境涉及到多个领域、多个方面，从不同层面看，涉及到硬件、软件，涉及到政府、社会、市场，涉及到内资、外资，涉及到管理、服务、项目，涉及到程序、结果，等等，可谓包罗万象、无处不在。这些年，全国各地区以世界银行营商环境年度评价报告所重点关注的十个方面的具体内容为牵引，做了大量的工作，取得了一些成效。但总体来说这十个方面的内容涉及面比较窄，即便是它们有了明显改善，也不等于整体的营商环境或发展环境有很大的进步。我在离开工作岗位之前，曾经负责过优化营商环境的相关工作，对这方面的情况有一些了解。就西部地区而言，应该说经过持续的努力，发展环境已经有了很大的改善，但与东部地区比差距仍然较大，最为薄弱的方面还是在思想观念、管理体制、运行机制等软环境建设不足上。这既反映在一些大的方面，也体现在一些具体环节，例如项目审批、课题管理、程序设计等等。西部地区发展环境尤其是软环境的不足，不仅长期投资者有切身的体会，短暂停留的旅游者、旅行者也有一定的感受。总的看与东部地区有很大的差距，甚至与中部的差距也在拉大。因此要加快形成西部大开发新格局必须在优化发展环境，特别是优化营商环境方面下功夫。在这方面，要切实把握优化的方向与核心，真正把建设的重点放在体现“公”、“准”、“信”上。这几年我一直在强调一个认知，现在各个地方抓发展环境建设、特别是营商环境建设都十分有力，许多方面抓得也很好，但也存在一些偏差。偏在哪里？就是相当一部分地区把重点主要放在了“最”上面，有的说要做到“手续最简、环节最少、成本最低、效率最高”，有的则是要做到“政策最优、代价最低、服务最好、办事最快”，不一而足，都是在往“最”的方向努力。需不需要提供便利？需不需要降低成本？对于营商环境建设来说，这都是需要的，但这不是最关键的内容。如果陷到了“最”的窠臼里，很可能落不到实处，最后就会导致形式主义。怎么知道你的政策是最优的，怎么能做到你的政策成为最优？例如税收，你能优惠到零？如果别的地区优惠到零了，你为了体现最优，是否不仅不收税，还要让财政去倒贴企业？这样攀比，是没有底线的，也是做不到的，最后只会陷入空谈，成为真正的形式主义。在程序上管理上也是如此。简化程序是对的，但必要的程序还是得有。浙江为了方便企业和群众办事，提出“最多跑一次”，有的地方想更胜一筹，提出“一次都不要跑”，为了攀比求“最”，别地方只能再进一步提出“不需你们跑、我们帮忙跑”，这样下去，我们能做得到吗？最终不就变成了过嘴瘾了吗？这不是形式主义是什么？所以营商环境优化也好，整个发展环境建设也好，要把方向和重点放在实现“公”、“准”、“信”上。对此我要强调三句话。第一句话是重点不在于“松”而在于“公”，不是说管的越宽松越好，而是要管的越公正越好，“公”就是公平、公正、公开。当前发展环境存在的主要问题就是不公平、不公正。这反映在工程招标、利益分配等许多方面。例如在工程招标中，暗中指定中标人以及串标、围标等问题依然严重。但投资者创业者会用脚投票，上了一次当就不会上第二次当了。第二句话是重点不在于“少”、而在于“准”。就当前的情况来讲，政府管的还是太多，所以缩短管理清单是必要的，但是不能认为管的越少越好，而且一味的去追求这一点。从逻辑上说，难以衡定你管的就是最少的；从道理上说，该管的政府绝不能不管。所以关键在管的准，该管的政府不能缺位、不该管的政府不能越位。第三句话是重点不在于“惠”、而在于“信”。不能靠优惠政策取信于人，优惠政策容易吊高味口，持续的优惠也不可能做到，到头来反而会形成政府与企业的隔阂。关键是要使管理制度和政策稳定透明可持续，真正具有公信力，让各方面可信赖。企业家、投资者最经不起的就是折腾，前后说法不一样，今天政策口子开得很大，明天又收紧了搞秋后算账，这是不可取的。除了把握好方向和核心外，在操作上要注重从具体事情入手，围绕老百姓和投资者关注的重点、久治不愈的社会难点进行攻坚，力求取得实质性进展，以增强社会显示度和人民群众的获得感。同时以此为牵引，由小入大、由浅入深，顺藤摸瓜直插体制机制层面，并最终通过规范的制度把一些好的做法固定下来，从而达到釜底抽薪、一劳永逸的效果。在发展环境上，我以为包括陕西在内，西部地区各省份、各城市应当往深处想、往深里做。
要务实选择操作路径
大家都知道，操作路径决定成败，同时也决定快慢，良好的路径不仅能做到事半功倍，而且还能实现后发先至，这对于相对欠发达的西部地区来说，尤为重要。在发展路径选择方面，要紧紧把握世界演进趋势、紧扣国家战略要求，但最关键的还是要从实际出发，走一条务实且融合各方成果发展成果和成熟经验的道路。总结这些年我国一些落后地区实现了跨越发展的实践，大抵有三条发展道路。第一条叫做“弯道超车”。据我了解这是湖南同志率先提出的，其特点在于及时把握机遇、抓住关键点，利用合适的时机一举实现超越，这需要在某些领域比别人更优更特，并且要很好的把握特殊的机会。这条道路依然是在传统的轨道上发展，要做到并不太容易。第二条道路叫“换道超车”。它的特点是不再依托传统的发展模式而尝试走一条不同于以前的新路，即摒弃传统经济业态和发展动能，重点发展新经济新业态新动能。做的好，这的确能使落地区摆脱困境、实现跨越。但问题是，原有基础很难摒弃，且弃之成本太高，新动能又很难一下子聚集起来，不易形成规模，还会受到既有条件能力的限制，所以这条道路也不容易走顺。第三条道路叫“借道超车”。即在继续挖掘自身潜力的同时，利用经济一体化的机遇和开放合作的手段，广泛借助各种力量实现跨越发展。也就是既发挥自身的比较优势，又巧妙利用外部资源外部市场，在发展上实行两轮驱动、双腿发力。西部地区有些省份走了这个道路，发展状态明显好转。综合考虑，第三条路径比较符合各地区的实际，特别是符合西部地区许多地方的实际。所以，加快发展要多用一点“借道超车”的做法。当然这三条道路并不是相互排斥的，可以相互补充、融会贯通。具体选择什么路径，还是要从西部地区各个地方的实际出发。
我还要强调的是，不仅在大的发展路径上要务实选择，在一些领域的具体操作路径上也要务实选择。例如产业发展方面也有一个科学认识和务实对待的问题，不能想当然、不能片面化。人们一般的认识是把现代产业视为高端产业从而作为发展重点、把传统产业看作低端产业要大力淘汰。这种认识其实并不科学。凡是社会需要的产业都是有市场有前途的，也是有必要发展和开拓的。所以产业有传统和现代之分，有低质和高质之分，产能有过剩和适量之分，但产业没有高低端之分。如果一定要把传统产业看作低端产业、现代产业看作高端产业，那么传统产业用现代科技赋能增值后，是高端产业还是低端产业？这其实与人不能分为高端和低端是一个道理。只要是社会需要的，就都是应该积极发展的。但在具体进行产业选择的时候，需要从实际出发，不能不顾自身的条件和能力而盲目跟风。当然，我们还要树立另一个认识，产业总是在递进发展的，这不仅包括产业门类的拓展，也包括产业层次的提升，所以不断优化提升产业结构是我们要持续努力的方向。在实践中，现代产业代表产业演进的方向，因此，我们要大力发展现代产业，把它作为产业体系建设的重点。但怎样发展现代产业？仍然需要从实际出发，走一条务实的道路。当前国家强调要加快布局战略性新兴产业、未来产业，这是基于我国转型发展和世界复杂变局所做出的重要决策。但各地如何落实要因情而定。我走了一些地方，感觉这方面存在着不切实际、一哄而上的情况。事实上，这样的情况在过去出现过多次。记得某一个时期，国家提倡发展汽车、钢铁、化工等行业，结果是20多个省市把主体产业都集中在这三个方面；又在某时期，国家提倡发展新能源、新材料、新电子等产业，接着全国差不多所有地方都把它们作为发展的重点。而今天随便到哪个地方去，一些领导同志在报告和介绍中谈的都是要发展未来产业了，而且大部分谈的是发展量子信息、类脑芯片、智能机器人、无人驾驶汽车等，似乎中国所有的地方、所有的城市都有条件发展这些产业。这样搞不就出问题了吗？不仅一个地方资源有限，即便就整个国家而言也不是想要什么就能有什么。如果各地一哄而上，不仅缺乏资源保障，而且会导致恶性竞争，最后是都搞不起来。正确的选择应当是，以经济基础扎实、创新资源丰富、科技实力雄厚的地方为重点，集中全国的力量，比较全面的推进战略性新兴产业和未来产业的发展，而其它地区则可以根据自已的条件，以比较优势为依托，选择一个或几个未来产业集中攻坚，在实现关键核心技术突破的前提下把它们做强做大，形成千亿级甚至是万亿级的发展规模。所以不要看到什么产业时髦、新鲜就都要去做。各地能做什么、能做好什么，未来的潜能和条件是否能提供支撑，心中要有底数。即便是像西安高新区这样科技经济条件都比较强的园区，产业发展特别是未来产业发展也不能面面俱到，抓住几个方面做强做大，就非常之好了。
要着力抓好根本环节
经济社会发展领域宽广，涉及环节众多，既要统筹兼顾，更要突出重点。加快形成西部大开发新格局，要注重运用杠杆功能，抓好那些牵一发动全身的关键事项。这方面内容很丰富，我仅从方法论的角度提出这样几点。
第一，坚持“稳底盘”与“强支撑”并重。稳底盘，就是要千方百计激发基层的活力、激发老百姓的能量，让大家自主创业、各显其能，放心大胆的去发展大众经济。由广大群众直接开展的大众经济准入门槛低、与人民基本生活紧紧相连，具有很强的韧性和钻劲，既是保障基本民生的“底盘经济”，又是维护经济稳定运行的“平安经济”，还能成为汇聚各方智慧的“创新经济”。常言道“高手在民间”，由于底盘很大，理论上说包括所有公民，各式各样的创新就有了保障，西部地区各个地方一定要把发展大众经济、激活增长底盘放在重要位置。发展大众经济无需政府过多的投入，需要的只是提供宽松的环境和科学的管理。现在不干事的人不好蒙混过关了，但有些单位有些人开始消极干事了，用简单的办法去对待一切诉求。比如要保证领导同志出行安全，采取的办法就是封路；怕城市脏乱差，采取的办法就是禁止小商小贩。这样的例子还很多，都是消极作为，实际上是懒政和不负责任的表现。所以消极干事比不干事还糟糕，因为它还限制了别人干事，这对地区经济发展和国家事业发展是极为有害的。大众经济功力无穷，有了这个基础，国家经济就坏不到哪去；有了这个基础，社会也就乱不起来，所以一定要把握好。与此同时，要进一步强支撑，怎么强？就是要以比较优势为基础，以现代科技赋能为方向，选择若干传统产业和现代产业门类做强做大，形成百亿级、千亿级甚至万亿级的产业集群，从而形成地区经济持续发展的有力支撑。包括前海合作区、西安高新区，都应按照这样的思路强支撑，依此成为世界发展高地或者全球创新高地。再强调一次，产业发展一定要有选择，集中抓好几个方面，决不可四面出击、样样俱到。这样做了，强起来就只是时间问题了。
第二，做到“借大势”与“抓实利”结合。借大势就是要借助国家区域战略的力量，依托其推动地区发展。国家战略体现的是高位势、高品质，具有很强的号召力和含金量。现在有一个说法很实在也很形象，我也是比较认同的，有四句话，第一句是“四流的政府要资金”。为什么要资金被认为是“四流”？是因为资金量没有弹性，给5000万就是5000万、给1个亿就是1个亿。第二句是“三流的政府要项目”。项目有一定弹性了，不够可以追加，但弹性不大，所以要项目仍属于“三流”。第三句是“二流的政府要政策”，政策里面已包含资金、项目等多方面了，弹性比较大。第四句是“一流的政府要战略”。战略囊括一切，既有高的品位，又有各方面的实惠。实际情况也的确如此。我们看到，这些年发展好、发展快的地区都得益于国家战略的直接和强力推动。各地应高度重视战略的特殊支撑作用，努力争取更多的国家战略落地，进而借助国家战略发展自己。包括西安高新区、前海合作区也需要通过争取叠加战略进行赋能，如果西安高新区添加了海南自贸港区的功能，就会有更大的探索试验空间，不啻是如虎添翼了。这些年前海之所以能够迅猛发展，其中一个重要原因就在于不断争取国家战略赋能，通过持续赋能形成持续创新，这就带来了一个良性循环、螺旋上升的局面。但要记住，光有大势是不够的，还要借助大势取得具体的发展实惠，或者说把国家战略红利真正落到地区的经济社会发展之中。而形之有效的做法就是建立适宜的功能平台，有了这些功能平台或承载平台，各种政策利好、先行先试权力就能真正落到实处、化作发展成果和人民所得。过去几十年的实践也告诉我们，但凡拥有国家战略平台较多的地方发展都很快，可以说是无一例外。广东没有前海、横琴、南沙这些平台，就难以有这些年的持续辉煌。纵观全国，绝大部分功能平台发展都很好。例如重庆两江新区，当时是在特殊环境上报党中央国务院审批的。设立时地区生产总值大约600亿左右，而今天 已超过了3000亿，是重庆经济发展的重要支柱。我刚才了解了一下，西安高新区地区生产总值已超过了2000亿，占到了西安的1/4。还有，大家能看到长沙这些年发展很快，城市形象大幅提升，这很大程度上得益于湘江新区的发展，湘江新区所贡献的地区生产总值也超过了长沙的1/4。没有这些功能平台，许多地区的发展都不会有今天崭新局面。所以要把这项工作继续放在重要位置，一是要紧扣发展大势和前沿需求，争取国家在西部打造更多的战略功能平台；二是要立足于解决现实突出矛盾、落实重大发展改革任务，自主打造一些具有特色的高品质功能平台。三是与东中部适宜地区合作，联手打造一些创新平台，或者把已有的功能平台延展到西部地区。说到此，我特别赞赏前海合作区和西安高新区共同建设西安前海园，这些年我一直宣传推广这个思路，西安前海园提供了一个具体的实例。我对此感到特别高兴的还在于，当年在参与前海合作区建设相关工作的时候，我们对深圳市领导、对前海合作区的领导阐述的认识是：对前海这个不到15平方公里的地方，我记得大约是14.9平方公里，国家不指望它提供多少GDP，哪怕提供的GDP再多，在全国的分量中也是很小的，国家希望前海合作区提供范式、打造质量、树立标准、输送经验。我们对前海合作区先行先试的期望主要在体制机制创新上。的确，前海没有辜负重托，看看今天前海是什么状况？它把深圳的“三天一层楼”变成了“三天创新一个制度”，在制度创新方面前海可谓硕果累累，而制度创新又带来了经济的快速发展，这个“特区中的特区”再次创造了新时代的“深圳奇迹”，也再次证明了国家赋予一些地区先行先试的政策，让它们结合实际需要率先探索创新这条道路是正确的、可行的。所以，通过西安高新区与前海合作区强强联手建立新的功能区，并借助这个平台把前海成熟的经验输送过来、把前海有效的操作输送过来、把前海先进的规则输送过来、把前海核心的技术输送过来，并利用两个园区的影响力，把一大批有实力的企业吸引过来，这应该说是西安和西安高新区领导的高明之处，这是在用另外一种形式为高新区赋能，我认为非常之好，抢先给予点赞，在这方面我自认为还是有点发言权的。只要结合实际需要对接运用好新规则，把握好先行先试的权力，新的园区的建设效果就会马上显现出来。需要强调的是，西安前海园要坚持高标准规划、高质量建设、高水平推进，在这方面丝毫不能马虎，切不能把这个新平台简单变成了开发区的一个自然延伸。
第三，实现“打基础”与“拓空间”交融。要从战略高度和未来发展认识基础建设及其重要性。我这里特别要提到的是结合新老基建，打好西部地区的数字技术或数字经济发展基础。在今天，数字技术与数字经济已成为新的技术革命和产业革命的集中体现，在人类进入信息化、智能化发展的新时代，数字技术已成为开展一切经济活动的必要条件。就如原来驾驶是一种职业，而现在则成了每个人都必须具备的技能一样。当然今天仍有专职司机，但那只面对特殊环境或特殊领域提供服务。对当今和未来而言，数字经济、数字技术已成为了重要的基础设施，没有完备的高水平的数字化设施，各类经济社会活动特别是创新活动就难以顺利展开。这个方面落后了，其它方面必然落后；反之你抢占了这方面发展的制高点，你也就抢占了的其它方面发展的制高点。对于欠发达地区来说，数字技术还有一个重要作用，它是支持跨越发展的重要条件。数字技术降低了区域对自然历史条件的依赖，能够超越区域现实发展基础和地理区位，重构区域经济体系；数字技术提供了跨区域利用资源要素的基础条件，从而能够进一步帮助地区强化比较优势。在原来的条件下，投资经营必须前往实地进行，如果环境条件不如人意，一些人就不愿进入了。而在当今，依托数字技术基础，一个计算机的终端就能解决投资经营问题。包括西安高新区在内，西部的数字基础设施一定要努力与东部先进地区比肩，成为全国乃至世界的高地，当然，这一点并不容易做到，所以要付出超常的努力。在建设良好的数字基础设施的前提下，还要推动产业数字化和数字产业化的交融协同发展，拓展产业门类和创业空间，发展融经济、混产业。推动产业基础高级化和产业链现代化，由此提升产业链供应链的稳定性和竞争力，推动形成国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。
第四，强化“练内功”与“优政策”协同。西部发展首先要直面的是解决存在的突出矛盾和问题。必须有针对性的制定思路、强化措施。常言道，外因是变化的条件，内因是变化的依据，所以最重要的还是要练好内功。目前西部地区的发展，包括陕西的发展，仍然存在着不少障碍，要立足于化解这些障碍下大功夫。特别是要使市场在资源配置中发挥决定性作用，要推动政府积极主动和有效作为，要加强重要生产资料、生态产品等的利益补偿机制建设，要做优做强民营经济，要坚持品牌引领，要切实提高产品和服务的质量，这些都属于练内功范畴。有些方面说起来容易，做起来就比较难；有些问题可能还没有被人真正意识到，本来是不足的方面可能还自觉是个优点。前面谈到了发展环境特别是营商环境，其实每一件事情处理都跟环境建设密切相关，稍不经意就会给别人留下一个不好的印象。政府在办理或推动相关工作时，应该把握一点，多把困难和繁琐留给自已，而不是一概推给老百姓。做同一件事情，应多与先进地区相比，加以对照就看出差距、比出好坏了。
西部的发展需要继续练好内功，但同时仍需要国家强化政策支持，强化的重点是优化。应该说，没有中央过去二十多年来陆续出台的西部大开发政策，西部就不可能有今天显著的变化。优化西部支持政策，要重点在两个方面下功夫：一是针对西部地区的主要问题，特别是分化加剧与不平衡发展问题下功夫；二是加强各类政策的协同配合。政策优化涉及到多个方面，今天会议的主题偏重于金融科技，所以我简要谈一谈金融政策的支持问题。说直白一点，金融的一个明显特点就是“嫌贫爱富、高高在上”。金融是典型的势利眼，且门槛高、成本高，所以我们常常说融资难、融资贵，金融的这一特点总体上说不利于欠发达地区和贫困地区的发展。好在我们是社会主义国家，我们有特殊的制度体系优势，还有不同类型的金融机构包括政策性金融机构，有普惠性金融服务等，在对西部地区的金融支持方面是可以有所作为的。下一步的金融支持可以体现在如下方面：一是对西部地区欠发达地区、重要产业、适宜企业实施特殊的利率政策，使西部使用金融资金（本）的成本总体低于东中部地区；二是推动设立专门为西部地区服务的西部发展银行、西部产业发展基金等投融资机构或机制；三是增加西部绿色转型等特色项目的金融供给；四是支持轻资产实体经济企业和项目以便利方式融资；五是对西部适宜产业和企业实施无还本续贷、尽职免责等监管政策，特别是保障小微企业信贷投放的稳定增长；六是探索建立西部地区基础设施领域融资风险分担机制；七是给西部股票、债券发行予以特殊支持；八是对西部地区关键核心技术的攻关事项给予贴息；等等。有些政策在最近中央出台的《指导意见》中已经明确了，关键是落实好。
对于西安高新区来说，对于正在建设中的前海园来说，金融方面先行先试的探索空间很大，我建议从三个方面加强努力：一是在认真梳理的基础上，把前海合作区过去十年来金融创新的成熟经验尽可能移植过来；二是全面总结包括上海自贸区、海南自贸港等各类国家功能平台开展金融创新的良好做法，把可复制可推广的方面充分借鉴过来；三是结合自身的实际自主探索，形成金融创新的新鲜经验、良好做法。西安前海园相当于深圳前海合作区的延伸，因此也就能够顺势进行功能拓展，要充分借助前海这个品牌，自觉运用好先行先试这种权利。关键还是要解放思想、开动脑筋，如果想不到，也必然做不到。明白了这个道理，自主创新开拓的空间就会变得十分宽阔。
这就是我今天要跟大家分享的观点，即兴而谈，不一定都准确、也不一定都正确，不适宜的地方、特别是一些不中听的地方，请大家指正、谅解。
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