陈道富：运用四大对策，更好实现宏观调控跨周期设计与调节

7月30日政治局会议首次提出宏观调控“跨周期”设计与调节。宏观调控一般是短期的、被动的需求对冲政策，较少涉及“跨周期”。这一罕有的提法或预示着“十四五”期间我国宏观调控框架将出现重大创新和突破。

近年我国的宏观调控，已基本形成了以供给侧结构性改革为主线，以货币政策和财政政策等逆周期需求管理工具为重点，守住不发生系统性风险为底线的宏观调控政策框架。我国宏观调控实践从一开始就已具备跨周期特征，但经常分散于不同领域，由不同部门以不同逻辑实施。当前明确提出“跨周期”宏观调控，意味着需要纳入统一的宏观调控框架，统筹协调，让偏短期的需求“逆周期”管理有了长期视角，有了“锚”来判定“超常规”和“谨慎”的合理性；也让改革和结构性政策有了节奏和相互配合，避免“一刀切”和“运动式”改革和政策共振，给宏观经济运行带来不利影响。

1 宏观调控设计与调节可能的经济含义

宏观调控是对市场自发力量的一种纠正，是政府部门通过各类政策工具，调节经济运行状态和结构，使其趋向并达到合意结果。西方的宏观调控一般指通过财政和货币等需求管理政策“被动”烫平经济波动，往往是在一个经济周期内进行逆周期调节，历史上也采取过一些产业、就业等结构性政策“主动”作为，但运用的并不频繁。在西方语境中，宏观调控是在当下实施并着力于短期经济运行态势变化的政策组合。考虑到“当下”是过去累积的结果，且可预见的未来变化都在当下有苗头，因此宏观调控并不意味着只考虑短期因素的盲目应对，是可以将过去和未来的长期因素纳入考虑的。特别是2008年金融危机后，将宏观审慎管理纳入宏观调控框架，更是考虑到了周期性因素。西方的宏观调控主要包含需求管理工具，缺乏资产方具有行为特征的结构性工具，使得宏观调控主要作用是“对冲”，不想也不能主动作为。

宏观调控“跨周期”设计与调节的经济含义目前尚不明确，从经济学角度，可能包含以下四个方面的含义：

一是强调宏观调控的制度和机制建设，特别是自动稳定机制和长效机制。近些年各类问题频繁出现，这与我国重视使用政策“解决”问题有关。在缺乏制度和规则等根本层面改进的短期“解决”问题，往往会带来更多问题。制度和机制，更多强调宏观调控的“规则”导向而非“相机抉择”决策。在不同周期中都能发挥作用的，因而是“跨周期”的。

二是基于经济增长趋势或潜在增长率的调节。经济波动，可以区分为趋势性和周期性两种，宏观调控工具既可以着眼于周期调节（逆周期），也可着眼于趋势性（结构性）调节，重点在于提升经济的潜在增长率，特别是全要素生产率，包括技术、制度、结构性布局等。相对于需求侧的逆周期调节，着眼于“趋势”的“跨周期”宏观调控，着重于供给侧和结构性调控，更注重激发并引导微观主体的活力和自我成长。需求管理则侧重于为改革和结构调节创造良好的宏观环境。

三是寻找可以“超越”周期的力量和工具。政府是最重要的“超越”经济周期的主体，国有企业和市场中的各类非营利组织在对抗周期波动时也有不同于市场经济的机制。此外还可利用我国行业种类齐全、区域广阔等特点，构建由处于不同景气周期的行业构成的综合平台，形成前后交叠的创新周期等。

四是在格局与结构巨大变化下的“转型期”，帮助实现经济完成“跨周期”过程的宏观调控。当前处于经济转型期，新技术、新业态、新模式将对宏观调控带来巨大挑战，跨周期也意味着既要针对当前经济运行的主流平抑经济过大波动，又要引导经济转型到期望的未来形态，更要管理好转型过程的风险。即宏观调控既要帮助微观主体“熬过”经济结构坍塌和调整的艰难时期，又要帮助市场主体“看见”未来，完成布局。宏观上关键是要打开经济增长空间，引导理念、制度和结构的根本性转变和变革，实现“范式转换”。

因此，宏观调控“跨周期”设计与调节，应是指着眼于长远利益（经济长期持续健康发展）的短期实现，在目标的确定上需要兼顾长期和短期。短期目标的确定，需要充分考虑通过改革解决长期问题可能对短期经济波动的影响，不过度追求短期利益。在宏观调控“跨周期”设计与调节中，政府需要发挥更大的作用，不仅仅是“被动”对冲经济波动，而是要主动通过规划设计、改革和推进等，完善制度和机制，实现生产布局和经济结构优化等。为了实现“跨周期”设计和调节，还需要进一步完善制度和机制，设计出新的调节工具。

2 我国现有的宏观调控体系已初步具备“跨周期”特征

我国的宏观调控含义较丰富，在“改革、发展、稳定”平衡中避免了经济金融危机，已实现了四十多年“跨周期”的经济持续健康发展。我国的宏观调控，是从计划经济时期的指令性管理，逐步改革演化到宏观管理，再到宏观调控的。目前宏观调控目标，既有总量平衡，也有结构优化，还有生产力布局和风险防范，“保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展”（十八届三中全会）。除了财政和货币政策工具，还包括规划和就业、产业、投资、消费和区域等供给侧和结构性政策工具，形成了“以国家发展规划为战略指导，以财政政策和货币政策为主要手段，就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系”，并要求“推进宏观调控目标制定和政策手段运用的机制化”（十九届四中全会）。

近些年我国的宏观调控，已基本形成了以供给侧结构性改革为主线，以货币政策和财政政策等逆周期需求管理工具为重点，守住不发生系统性风险为底线的宏观调控政策框架。此外，我国还根据不同时期宏观环境不同，针对就业、消费、投资和区域等领域，出台相关政策，构建了房地产调控的长效机制等。

总之，我国宏观调控实践从一开始就已具备跨周期特征，但经常分散于不同领域，由不同部门以不同逻辑实施。当前明确提出“跨周期”宏观调控，意味着需要纳入统一的宏观调控框架，统筹协调，让偏短期的需求“逆周期”管理有了长期视角，有了“锚”来判定“超常规”和“谨慎”的合理性；也让改革和结构性政策有了节奏和相互配合，避免“一刀切”和“运动式”改革和政策共振，给宏观经济运行带来不利影响。

3 当前宏观调控“跨周期”设计与调节的特殊背景和含义

当前强调宏观调控的“跨周期”设计和调节，是有特定背景的。7月30日的政治局会议指出，“经济形势复杂严峻，不稳定不确定性较大，遇到的很多问题是中长期的，必须从持久战的角度加以认识”，要求“加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体推进，实现发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一”。这时候提出宏观调控“跨周期”设计与调节，应是寄希望于通过“设计和调节”，能应对复杂严峻的经济形势，解决中长期问题，防范化解风险，实现稳增长和防风险长期均衡。

现实的经济运行，总是当下长短期力量交织作用的综合结果。在特定时期，长期因素相对稳定，只需要重点对冲短期因素给宏观经济运行带来的扰动。当前宏观调控的特殊性在于，除了短期因素引发经济波动外，多种长期力量同时发生变化。同时发生变化的长期结构性变化具体包括：技术的重大变革正深刻改变经济社会运行的“技术背景”；世界格局发生重大调整，特别是中美关系的重大变化；我国经济正处于转向高质量增长的重要转型期。今年还叠加了疫情影响，目前看还具有一定的长期性。

为了应对当前格局和复杂的经济局面，政治局会议提出了“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”、“以疫情防控和经济社会发展工作中长期协调机制”和“坚持结构调整的战略方向，更多依靠科技创新”的应对方向和战略。

可见，当前背景下提出跨周期宏观调控，至少包含以下三个含义。一是宏观调控目标的确定需平衡更多目标，当前要实现“六统一”。宏观调控不仅需烫平经济的周期性波动，还需挖掘经济增长潜力，实现合理的经济增长和结构，提高经济增长质量等。二是为中央确定下来的应对当前格局和复杂经济局面的方向和战略，创造适宜的宏观环境。三是需为转型的风险管理提供良好的宏观环境。

4 更好实现宏观调控“跨周期”设计与调节的若干建议

随着经济成为复杂系统（与此相对的是简单的机械系统），自组织和自我演化的力量强大，可预测性和可控制性下降，宏观调控的设计引导能力和效果减弱。在格局变化和转型的特殊时期，系统内生力量减弱，宏观调控具有较大影响力，有必要强化并完善跨周期宏观调控的设计和调节。

（一）处理好改革、宏观调控与风险管理之间的关系

虽然宏观调控“跨周期”设计与调节意在应对更多中长期因素，但仍不能完全替代改革和宏观风险管理，尤其宜避免改革和风险管理的宏观调控化。宏观调控总是基于微观主体的预期和活力，基于经济运行机制的行为引导和调控。实现微观主体改造和市场良好秩序是改革的任务。在改革效果充分显示之前，宏观调控仍需借助现有市场中的真实力量，完成对经济运行状态的调适。宏观调控虽然受制于体制机制层面的改革，但主要是对冲结构性改革带来市场阶梯式调整冲击。市场既需要必要的波动实现资源的优化配置，也需要市场主体的“生死轮回”实现结构调整，但又要避免超过承受能力、不可控的系统性风险。因此，应区分改革、宏观调控和风险管理的不同职能，制度设计、政策调节和风险应对各负其责，共同发挥作用。

（二）构建基于长远利益的宏观调控目标和框架选择体系

有效跨周期宏观调控将体现为更多目标的选择和权衡，体现为不同宏观状态的区分、判定并启动不同的宏观调控框架。为此，一是形成目标设定的利益协调机制。宏观调控“跨周期”设计与调节，关键区别在于调控目标的设定更强调长远利益，会涉及更多目标的确定、排序。为此，宜进一步完善宏观目标的设定和排序的利益协调机制。当引入更多目标时，从目标的实现角度，需引入相互独立的工具体系，有必要权衡结果可控性和市场灵活性、活力之间的宏观利弊。

二是区分宏观状态，适用不同的宏观调控框架。如可将宏观调控区分为日常、转型期和危机调控。其中，日常调控着眼于维护市场良好秩序，烫平经济波动幅度；转型期调控则关注制度转换带来的结构性转变；危机调控则着眼于快速破坏自我强化机制，恢复经济金融功能。应通过特定的条件，由特定部门进行宏观状态判断，并启用不同的宏观调控框架，适用不同的逻辑和约束条件。

（三）发挥财政和国企的自动稳定器功能

基于国家宏观调控（功能）视角的财政收支，才是需求管理意义上的财政政策，合理设计可使其在满足周期内平衡的约束下，又具有逆周期的自动稳定器功能。我国的财政实践中，却仍有较多顺周期特性，更重视财政的当期平衡，部门色彩浓厚而宏观调控职能较弱，尚未很好地发挥自动稳定器功能。如容易在经济低迷时收“过头税”，财政支出具有顺周期性等。如果将国企、地方融资平台和各类政策类基金的运作也纳入考虑，具有较显著的盈利性市场主体特征，广义财政的顺周期特性更加明显。增强宏观调控跨周期设计和调节功能，有必要构建并完善财政和国企的自动稳定器功能。

具体而言，一是可否研究并探索基于功能的周期性平衡财政。改革现有带有包干色彩的顺周期税收考核管理体制；除了考虑社会效应外，还可进一步研究财政支出细项对宏观经济的影响，如增长、就业等，更好的安排支出结构；更重要的是区分周期性财政赤字和结构性财政赤字，建立财政赤字与盈余的周期性平衡机制，可研究周期性财政赤字和盈余的测算方法，在现有财政平衡、调节基金基础上，探索有更多授权和灵活性的市场化、基于周期平衡的赤字融资方式。

二是改变地方政府高成本的隐性债务融资。是否可借助疫情和转型、财政体制改革，将部分地方政府债务转为中央债务，提高债务的信用等级，降低利息成本，也为央行开展基于国债的货币政策操作提供市场基础。地方欠款影响了市场资金周转，在规范的同时，针对历史问题，是否可以安排特殊的资金加以确权和清理，为实体经济注入真金白银。

三是研究并开发国有企业的自动稳定器功能以及在转型等特殊时期的逆周期功能。如从股东角度，设计合理的盈利要求等考核，综合考虑企业发展和国家宏观管理的利润上缴比例的动态调节机制等；从反垄断和社会公平等角度，强化对国有企业的市场力量管理，近期的应付账款管理是一个很好的开端。

（四）加强特殊时期的政策协调

宏观调控“跨周期”设计与调节将供给侧、需求侧更多样的工具纳入统一框架，不同工具由不同部门执行，加大了政策协调难度。为此，除了宏观调控部门在理论、框架上形成共识外，还需要加强与被调控对象的充分沟通，更需要直接的政策协调机制。

一是可设计在特殊时期扩大货币政策支持财政政策的条件和机制。在面对转型、百年未有之大变局，特别是应对疫情冲击时，关键是“看见”+“熬过”。政府和国企等非市场化主体可以在这种时期，发挥更大的“逆周期”的缓冲作用，运作得好可实现超越周期的力量。可被接受的财政赤字货币化，包括市场化融资，可拓展政策应对空间，提高“熬过”的概率。就好比需要区分正常情境下的宏观调控，与危机救助下的宏观政策一样，自我约束在特定场景下是可以适当放松的。当然，一是需与资产方的结构性改革相配合，二是“熬过”后，需及时回归。这种突破自我约束的融资容易“上瘾”，形成“路径依赖”和“方向锁定”，会增加系统的脆弱性。

二是设计分级参与的风险处置机制。可根据金融机构的规模、业务特性和风险暴露等，将各类金融、准金融机构的风险状态分为四级级：正常、关注、早期介入和处置。当机构处于正常状态时，按照现有监管模式监管。被列入“关注”的机构，除需要接受现有监管机构的监管外，还需要接受央行、其他监管部门（原归中央部委监管的机构，引入地方金融监管局；原归地方金融监管局监管的，引入负责“制定规则”的中央监管部门）的非现场监管。一旦被定为“早期介入”，则除了接受额外的非现场监管外，还需要接受这些机构共同或专门的现场监管，并引入最终可能承担弥补损失责任的各类主体，如存款保险机构、保险保障基金或中小投资者保护基金，启动与地方财政和国资等部门的沟通协调。确定为“处置”，则引入各类处置手段，并按照法定顺序弥补损失与处置成本。

（作者：国务院发展研究中心金融研究所副所长 陈道富）