土地出让金再分配方案出台，涉农比例为何超五成？
“长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够”
文｜《财经》记者 焦建
编辑｜苏琦
涉及到全国范围内数万亿元土地出让收入未来如何使用的一项“重磅文件”，近日正式公布。
据新华社9月23日消息，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》（下称《意见》）指出：到“十四五”期末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。
《意见》或将成为一项涉及城乡多个领域内“土地蛋糕”如何重新裁切的综合性政策。近年来，中国每年的土地出让收入呈现增长态势：2018年为65096亿元，2019年为72517亿元；9月18日，财政部公布的2020年8月财政收支情况数据显示：1月至8月累计，国有土地使用权出让收入42017亿元，同比增长9%。
即将开始实施的种种调整，背景仍是因为中国依然面临对“三农”投入不足、短板如何进一步加强等挑战。数年前，一位三农领域的重要官员曾撰文指出：土地收益的分配明显向城市倾斜，2011年土地出让金收入已超3.15万亿元，到2011年10月末土地出让收益三农支出只有1234亿元。
近年来，随着数个中央“一号文件”指出改革方向，相关政策已进行了一系列调整，目前地方各级财政部门要从土地出让收益中计提不低于15%的比例用于农业土地开发，10%用于农田水利建设，以及10%用于教育资金（重点用于农村基础教育）。占比虽高，但考虑到土地出让收益小于土地出让总收入，近年来这笔收益用于农业农村的总额度可能并不“宽裕”。
“土地出让收入是地方政府性基金预算收入的重要组成部分。长期以来，土地增值收益取之于农、主要用之于城，有力推动了工业化、城镇化快速发展，但直接用于农业农村比例偏低，对农业农村发展的支持作用发挥不够。”《意见》也如此提出。
中国“三农”领域对资金的需求持续增加。财政投入、金融投入和社会资本投入近年来均有所增长。而究其根本，财政投入作为指引和撬动的“杠杆”，其总量如何保障及进一步增加，将对中国的乡村振兴、保障粮食安全等领域起到举足轻重的作用。
政策的多重设计
自2004年以来，中央财政对农业农村的投入力度连年加大，至2012年达到高位并一直保持至今。全国财政农林水支出从2007年的0.32万亿元，增加到2018年的超过2万亿元。
2019年，财政部则提出进一步建立投入保障机制，通过建立土地指标跨省域调剂机制，将土地增值收益更多用于“三农”。
而作为调整土地出让收益城乡分配格局的新型全局性政策，《意见》同样旨在实现“取之于农、主要用之于农”的要求，意在集中支持乡村振兴重点任务，加快补上“三农”发展短板，为实施乡村振兴战略提供支撑。
整体而言，《意见》或将成为一项涉及城乡多个领域内“土地蛋糕”如何重新裁切的综合性政策：
首先，在巩固粮食生产基础等领域，《意见》允许各地整合使用土地出让收入中用于农业农村的资金，重点用于高标准农田建设、农田水利建设、现代种业提升、农村土地综合整治、耕地及永久基本农田保护等支出。为切实确保对农业农村投入的切实增加，还提出了加强土地出让收入用于农业农村资金与一般公共预算支农投入之间的统筹衔接，持续加大各级财政通过原有渠道用于农业农村的支出力度。
其次，1994年时，中国推动分税制改革。为缓解地方财政的压力推动改革，中央确定了土地出让收入基本都归地方政府所有的制度设计，并延续至今。此后，中央层面除了收取相关税费，地方土地出让收入的支出具有较多的“自由裁量权”。
对于部分地方政府而言，土地出让收入是其基金预算收入的重要组成部分。而《意见》一方面提出严禁以已有明确用途的土地出让收入作为偿债资金来源发行地方政府专项债券；另一方面，也指出允许将已收储土地的出让收入，继续通过计提国有土地收益基金用于偿还因收储土地形成的地方政府债务，并作为土地出让成本性支出计算核定。各地应合理把握土地征收、收储、供应节奏，保持土地出让收入和收益总体稳定，统筹处理好提高土地出让收入用于农业农村比例与防范化解地方政府债务风险的关系。
财政部网站公布的2019年11月公布的相关信息显示：由财政部政府债务研究与评估专项工作办公室、中国财经报社共同举办的地方政府专项债券偿债机制研讨会中提到，从总量看，2018年地方政府性基金收入为7.1万亿元，而同期的专项债务余额为7.4万亿元，超过收入规模。
从结构看，能够作为专项债券偿还来源的地方政府性基金收入中，土地出让收入占91%左右。
第三，为避免调整过程中可能存在的问题，《意见》还明确提出将加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算，完善土地出让收入和支出核算办法。严禁变相减免土地出让收入，严格核定土地出让成本性支出，不得将与土地前期开发无关的基础设施和公益性项目建设成本纳入成本核算范围，虚增土地出让成本，缩减土地出让收益。
值得注意的是，相关的比例提升并非“一蹴而就”，而是本着“坚持优先保障、务求实效，坚持积极稳妥、分步实施，坚持统筹使用、规范管理”为工作原则，从“十四五”第一年开始，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例。
为保障落地实施，《意见》提出了五项重点举措：一要提高土地出让收入用于农业农村比例；二要做好与相关政策衔接；三要建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制；四要加强土地出让收入用于农业农村资金的统筹使用；五要加强对土地出让收入用于农业农村资金的核算。
如何落地的新挑战
“相关政策的含金量不低，而在具体落实过程中，比如在如何计提、如何统筹等方面，则可能仍需进一步细化。”一位“三农”领域的相关研究者如此对《财经》记者指出。
一方面：对于“提高土地出让收入用于农业农村比例”这一说法，目前《意见》提出的是以省（自治区、直辖市）为单位确定计提方式，各省（自治区、直辖市）则可结合本地实际从两种方式当中选择任选其一。
所谓“两种”方式，其一是按照当年土地出让收益用于农业农村的资金占比逐步达到50%以上计提，若计提数小于土地出让收入8%的，则按不低于土地出让收入8%计提；二是按照当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上计提。
这是一种颇具“含金量”的设计：不管各地土地出让纯收益是何类情况，地方政府土地出让收入用于农业农村的比例最低被设定在了8%。如此一来，复杂的纯收益难以精确计算的问题得以一定程度的避免。
近年来，按照财政部网站公布的《国有土地使用权出让收支管理办法》等相关规定：土地出让金分成本和收益，成本主要是拆迁补偿、还有计提各种费用等，比如土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，还有计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出等等。
尽管如此，《意见》仍强调：把调整完善土地出让收入使用范围、提高用于农业农村比例情况纳入实施乡村振兴战略实绩考核，作为中央一号文件贯彻落实情况督查的重要内容。严肃查处擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库土地出让收入以及虚增土地出让成本、违规使用农业农村投入资金等行为，并依法依规追究有关责任人的责任。
在这样的“保底”设置之上，各省（自治区、直辖市）可对所辖市、县设定差异化计提标准，但全省（自治区、直辖市）总体上要实现土地出让收益用于农业农村比例逐步达到50%以上的目标要求。
为督促地方，中央将根据实际支出情况考核各省（自治区、直辖市）土地出让收入用于农业农村比例是否达到要求，具体考核办法将由财政部另行制定（北京、上海等土地出让收入高、农业农村投入需求小的少数地区，可根据实际需要确定提高土地出让收入用于农业农村的具体比例）。
另一方面：《意见》提出了建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制。在中央财政方面，继续按现行规定统筹农田水利建设资金的20%、新增建设用地土地有偿使用费的30%，向粮食主产区、中西部地区倾斜。
值得关注的是，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，重点向县级倾斜，赋予县级政府合理使用资金自主权。省级政府可从土地出让收入用于农业农村的资金中统筹一定比例资金，在所辖各地区间进行调剂，重点支持粮食主产和财力薄弱县（市、区、旗）乡村振兴。省级统筹办法和具体比例由各省（自治区、直辖市）自主确定。
中新社北京9月初的一则新闻则显示：8月，中国多地土地市场供求环比均降，土地出让金额也出现明显下滑。当月300个城市成交土地面积8566万平方米，环比减少25%。300个城市土地出让金总额为4311亿元，环比减少23%。其中，8月，一线城市土地出让金总额777亿元，环比减少6%；二线城市土地出让金为2210亿元，环比减少21%；三四线城市土地出让金为1324亿元，环比减少34%。
在一系列前提下，中国多年来一直存在的中西部地区土地出让收入相对较少、东南部地区土地出让收益相对较多的现象，是否及将如何制约各省在进行统筹时候的做法，则有待于各地相关细则出台后进一步解析。
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责编 | 要琢 zhuoyao @caijing.com.cn本文为《财经》杂志原创文章，未经授权不得转载或建立镜像。如需转载，请在文末留言申请并获取授权。