??李铁：中国城市面临转型挑战

无论疫情和中美贸易关系发生何种变化，中国城市如何顺利实现转型，摆脱对房地产以及土地财政的过度依赖，已经成为影响国民经济运转的关键因素之一

文｜李铁

从2017年开始，中国经济增长就出现明显的放缓趋势。这种情况不是出现在中美贸易战之后和疫情之后，而是早在两三年前就已经发生，但是被贸易战和疫情掩盖了。

形成经济放缓的原因是多方面的，其中很重要的一点是城市对于房地产的过度依赖，随着中央政府对房地产的调控政策力度放大，导致了问题的产生。

那么，中国的经济问题是如何一步步形成的？

房地产主导的发展模式曾发挥重要作用

我在上一篇文章中分析过，在特有的体制下，中国的城市发展在上世纪90年代以来出现了几个特征。

比如，对于土地财政的过度依赖，基本上形成了现行的城市发展模式，即低地价、零地价，甚至是负地价招商引资；房地产成为城市产业发展的主要支撑；城市之间出现激烈的竞争格局；城市政府的经营性行为，也就是通过出让政府掌控的资源换取投资，进而解决行政运转的成本支出和提高户籍居民的公共服务水平，同时也确保政绩工程的兑现；土地公有和征地转化为国有的开发模式，使得城市的土地出让是以大面积出让为主，从而形成了大规模开发的地产模式，导致城市形态发生根本变化。

以上特点体现出中国的城市化是政府主导的市场推动，具体来说，城市政府通过对土地等国有资源要素的垄断，降低企业进入和发展的成本，进而维持政府的支出增长。

要做到这一切，只有通过房地产的开发才可以实现。因此，长达二十多年的房地产主导的城市发展路径，已经成为中国在一段时期内经济增长的重要支撑。

如何评价这种以房地产为主导的城市发展模式？我想不能简单地肯定或否定。

上世纪90年代初到中期，曾经困扰中国的几个重大问题中包括：中小城市面临财政危机，进而促使中央提出了精兵简政的战略设想；工业制成品的库存积压超过了50%，使得中央政府号召送电器下乡，希望激活农村市场缓解制成品过剩的压力；被压低的征地价格，引发了失地农民的强烈不满，各种因招商引资拆迁和征地的矛盾，加剧了城市政府和农民之间的利益冲突，等等。

随着住房制度改革的推进和房地产市场格局的初步形成，上述问题都被化解了。而且中国也迎来了近三十年的高增长时期。

从上世纪90年代中期以来，我们没有再遇到过地方政府财政困难的问题，精兵简政也没有继续推进。中国的工业迎来了黄金发展期，直到2017年以前，中国再没有面临工业制成品严重积压的危机。即使新兴的汽车产业，看起来也长盛不衰。很多人预计，中国的汽车消费红利会对经济产生长久的支撑。而长期困扰地方政府的拆迁征地问题，现在则因为有足够的补偿，使得农民对拆迁不再抵制，转而变成欢迎。因为房地产开发项目而被拆迁，失地农民可以一夜致富。从积极的角度评价，中国的城市基础设施建设和公共服务事业也有了突飞猛进的发展，城市面貌的日新月异，已经充分显示出城市化的成果。也说明中国经济的发展和高速增长，仅仅在城市这一头，就会显现出巨大的变化。而中国的城市化率也从上世纪90年代的不到30%，提高到现在的60%以上。

地方政府经营城市的核心是征地和卖地

中国的经济增长和产业发展同样遵循着经济规律，虽然这种经济规律和西方发达国家以及其他发展中国家的规律有着本质的不同。

在按照成本收益来核算的企业竞争规则下，中国地方政府有能力通过提供垄断国有资源的支持，进而压低企业的投入成本。在这个过程中，城市政府之间出于竞争的需要，显然可以为企业进入提供其他国家的城市无法提供的利好。

同时，城市政府还可以通过对户籍管理和对社保管理的松动压低企业的劳动力成本。如果外来人口要转化为户籍人口，政府就要提供完善的公共服务，显然最终必将转化为企业的成本。因为公共服务覆盖面的扩展，需要财政的支持。而财政的收入只有两个来源，税收和土地出让收益。

当发展到一定时期，我们能够注意到，城市政府还可以提供房地产开发的红利，增加企业的利润，分摊企业的成本。各地的著名企业许多参与地产开发，已经是不争的事实，这种开发就等于是政府在资源配置上的有力支持。

因此，在研究中国经济增长的过程中，就不能照抄照搬西方发达国家的理论，因为这种特殊的制度模式无法在其他国家复制，这是中国这个人口如此众多的国家能够实现高速增长的重要原因。

我们在研究城市问题时，以及经济发展的规律时，就不得不引入一个新的市场主体，那就是城市政府，而且不得不研究城市政府的运营模式。正是这种发展模式支撑了中国经济几十年的高速增长。

世界上存在着两种城市形成方式：一种是在某一个空间位置上由于商业交易而形成人流和物流的聚集，达到一定人口密度和规模后形成的城市。另一种是国家对地方进行控制和管理，为保障行政中心的运转而聚集要素，进而形成城市。前者需要完善的税制来保证城市的运转，后者则更多地依赖于行政资源的配置和供给。

中国城市的行政色彩远远大于市场机制，在改革开放后虽然强化了市场的功能，但是并没有摆脱行政配置资源的方式。在城镇化进程中，城市发展的资源配置方式有其独特的特征，很大程度上依赖于现行的土地管理制度、等级化的行政管理体制和户籍管理制度，确保城市资源的获取和城市功能的运转。

在中国的城市化进程中，经营城市不是如何提高城镇政府资产的利用效率，而是如何通过征地和卖地来获得城市政府的财政收入，进而维持城市的基础设施建设。征地是任何一届城市政府必须要面对的问题，卖地收入成为城市政府开支的重要来源。

所以，深入研究中国城市的发展模式，一定要从征地和卖地两端入手，才能寻找出近几十年中国城市的发展规律。

上世纪80年代中国农村工业化的基本经验证明，依靠廉价的土地吸引投资，是中国城镇财政收入增加和积累的基础性条件。政府的行政性开支靠预算收入，预算收入的主要来源是工业税收。

各级城市政府要发展工业，基本上都要通过降低成本的方式来吸引投资。在各类城镇激烈的竞争态势中，招商引资成功与否，大多取决于同类条件下谁能够提供价格更低的土地。

地方政府为企业低价提供的工业用地，同样需要付出不菲的成本，其中包括土地出让金、对农民征地的补偿和基础设施的投入。

但是，要弥补工业用地的供地成本，不可能通过预算内财政解决，因为预算内财政仅够维持行政人员的基本开支，也就是所谓的“吃饭财政”。因此，弥补工业用地成本的资金来源只有一途——通过发展房地产卖地来获取高额土地出让金。这样既能弥补工业用地的负成本，还能有大量剩余用于城市基础设施建设。这就是中国城市的每一届政府在执政任期内的既定模式。

中国式的经营城市面临着转型挑战

中国城市化高速增长充分利用了现有的体制条件，但是后果是可能出现的矛盾在短时间内集中爆发，这是不可回避的代价。

在国际城市化发展经验中，尊重市场规律以及私人产权是制度性的保障。虽然发展速度受到限制，也可能会出现城市病，但是由于制度约束，如产权的约束、公众的监督、议会的干预等，会产生一些积极的后果。比如，城市的面貌和历史遗迹不会轻易地被破坏；土地等资源的配置效率在市场机制的作用下会提高，基础设施和公共服务的投入会更多关注居民的长远利益；城市政府会避免大量的短期行为，财政资金也不会因缺乏约束而被挥霍和浪费。

相对来说，中国“卖地式”的城市经营模式，虽然以制度红利获取了大量的资金，弥补了城市发展资金的严重不足，维持了城市化的高速增长，但是目前的运营效率的大幅度降低，为日后长期可持续发展埋下了严重隐患。

城市政府征地招商引资模式的动力来源是增加政府的预算内收入和GDP。但是从现有的产业结构和税收结构的统计指标体系来看，能够在这两项上取得最大收益的是工业的持续发展。

在西方的城市化进程中，工业化进入中期以后，服务业逐步取代工业成为城市的主导产业。但是在中国，各地仍在把工业化目标放在增长的最重要位置上。这种发展模式与城市的未来预期可能会产生一系列的矛盾。

一是城市政府必须要在传统工业和现代工业之间进行选择，前者可以吸收较多的劳动力，后者会形成资本和技术对劳动力的替代。在中国，面对如此众多的农业转移人口带来的压力，在工业发展模式的转换中，政府应该进行什么样的选择？如何实现过渡？

二是工业发展的初始条件及在城市化高速增长的初期，需要压低要素成本。在竞争条件下，如果继续压低土地成本，将会导致现有卖地模式无法遏制。如果继续通过降低公共服务水平压低劳动力价格，大量劳动力在城市的短期就业行为会严重影响所谓的城市形象。已经失去包容性的城市，只能在城市的视觉形象和人口结构中做出选择。

三是如何解决工业发展带来的劳动力问题，包括社保的缴纳和公共服务的支持以及未来的户籍管理制度改革的推进。

如果仅从一届城市政府看，卖地的发展模式可以有很多正收益，但是如果被后任连续和广泛的复制，产生的负面后果则远超于预期。

首先，地方政府官员的任期较短，大多希望在任期内有明显的政绩，“任期+政绩”加剧了城市政府的短期行为。卖地产生的收益在没有刚性制度约束的前提下，会放大短期执政行为。因此，在中国的城市建设中，政绩和形象工程等在基础设施建设的投入中占有相当的比重。

其次，城市政府主官的流动性很强，流动意味着继任者必须复制前任的模式来体现自己的政绩，甚至要干得更好。因此招商引资和卖地的模式在前任的基础上会被进一步放大。城市发展的轨迹是后任不可能在同一个空间内还原上任政府的发展模式，必须要开辟新的空间。无数个继任者按照征地卖地的经营模式发展城市，结果就是城市空间的无限制粗放性的扩张。

再次，城市空间的扩张源于两个基本需求，招商引资和发展房地产。在城市争夺投资资源竞争日益激烈的格局下，招商引资必须要压低要素成本，同时也必须不断地通过卖地来补偿工业供地成本，还要维持居民在高速增长过程中强烈的改善基础设施供给的心理预期，房地产发展则成为政府招商引资最强大的动力。

但是，每个城市管辖的空间是有限的，而且城市政府还在吸引住房消费者上面临着激烈竞争。可以想见，房地产供给一定会过剩，因为政府想要获得更高的卖地收入，必然倾向于增加房地产的供给。这种发展模式就像击鼓传花，每个继任的城市管理者在面临着压力的同时，也都在把卖地的可能性空间放大到极致，甚至通过举债来透支未来的卖地收入预期。

击鼓传花总是会有最后的接棒者，当房子卖不出去的时候，城市债务的危机就会凸现，因此被延续了二十多年的中国式征地-卖地的城市经营模式也就走到尽头。

中国城市发展模式已面临危机

城市化进程中，中国的土地管理制度红利在现有政策框架体系得到充分地释放，曾经大大降低了城市化进程中要素聚集成本和就业成本。但是，随着体制的僵化和利益格局的固化，土地红利如今释放殆尽，已经无法继续维持实体经济的发展，甚至降低了城市吸纳就业的能力，形成了地方政府严重的财务依赖和发展模式依赖，并造成了房地产一家独大的局面。

选择原有的模式，随着房地产供给过剩，可能的资金筹措预期转变成了严重的债务，资金链的断裂已经成为城市无解的难题，只有期待中央政府的救市政策。

而从中央政府的角度看，放任地方政府和房地产商继续推动房地产无限的发展和放大规模，可能引起的金融风险会给中国的经济带来更为严重的危机。

虽然中国的城市化红利还未得到充分释放，但是提早出现的房地产供求波动以及房价上涨，可能会引发的经济和社会风险的判断，从而迫使中央政府不得不用行政手段对房地产进行严格的调控和限制。但是随着调控趋向严厉，会使得之前过度依赖于房地产和土地财政的经济链条发生断裂。

从2010年国十条颁布到2018年，除了金融政策对房地产收紧外，有关部门的行政措施出台的次数也越来越频繁。从以下的图表就可以看出，经济下滑与房地产调控之间存在直接的关系。虽然外贸也处于下滑状态，但房地产下滑的影响显然直接影响到地方的投资和居民的消费，也直接导致城市政府债务的上升。而且，对于房地产的调控和限制，早在中美贸易战之前和疫情之前，就已经直接影响到经济形势的变化。

说明：2013年为年中数据。

对于中国而言，无论疫情和中美贸易关系发生了何种变化，城市如何顺利地实现转型，摆脱对房地产以及土地财政的过度依赖，已经成为影响国民经济运转的关键因素之一。

作者为独立经济学家，本文根据作者在中国城市规划年会上的主旨发言整理，此次刊发的为第二部分，编辑：朱弢

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责编 | 要琢 zhuoyao @caijing.com.cn本文为《财经》杂志原创文章，未经授权不得转载或建立镜像。如需转载，请在文末留言申请并获取