十一、澳大利亚土壤碳汇案例

（一）案例背景

为激励企业、家庭和土地所有者主动减少碳排放和增加碳储量，澳大利亚联邦政府提出要从广泛的来源购买最低成本的碳汇产品。同时，澳大利亚的气候变化战略也明确了投资新技术以降低排放、帮助土地和农业部门减少温室气体排放等8个方面的减排举措。为推动上述措施落地，根据2011年“碳信用（碳农业倡议）法案”，澳大利亚2015年专门成立了减排基金（EmissionsReductionFund，ERF），之后在此基础上又成立了气候解决方案基金（ClimateSolutionsFund，CSF），用于支持土地所有者、社区和企业开展的各类减排项目，推动政府实现“到2030年排放量比2005年减少26-28%”的目标。气候解决方案基金在农业、草原火灾管理、石油和天然气、运输、废弃物处置等多个领域设置项目。其中，农业领域针对牧场和耕地设置了土壤碳汇项目，主要是通过保护性耕种等合格的土地管理活动，将碳储存在土壤中，提高耕地、牧场等土壤碳水平，并通过碳信用额等方式参与碳市场交易，减少大气中的温室气体水平。

（二）主要做法

市场主体可以通过运行土壤碳项目获取碳信用额度，并将其出售给澳大利亚政府、公司或其他私人买家，以实现土壤碳汇价值。

1.土壤碳项目管理

澳大利亚工业、科学、能源与资源部是气候解决方案基金的主管部门，负责制定政策、技术规则、相关立法及监督；清洁能源监管机构（theCleanEnergyRegulator）负责基金的实际运行、技术规则（方法）的具体起草，并代表政府进行碳减排采购（碳信用额购买）。在减排固碳方法方面，农业土壤固碳一般有两种测定方法：一是使用默认值方法估算土壤中的碳固存量，二是在农业系统中测量土壤碳固存量，前者为经验方法，后者为实测方法。气候解决方案基金主要采取后一种方法，通过抽样检测等方式获得农业土壤固碳量，再换算为碳信用额度。

2.项目规划

在项目规划阶段，申请者需要参加由清洁能源监管机构组织的资格审查，审查内容包括：一是参与项目的土地在过去10年（基线期）是牧场、耕地（如种植作物、水果或蔬菜），而森林、被排干水的湿地和存在建筑的土地不能被用作项目土地；二是申请者拥有土地相关合法权益，如拥有土地所有权、租约或与土地所有者签订了允许在土地上开展项目的合约；三是获得自然资源管理部门等监管部门的批准，以及土地合法权益方的同意；四是确保项目是全新的，项目所涉及的土地未参与过其它类似项目。项目规划阶段需要关注的重点问题包括：一是申请者需要制定全新的土地管理计划，引入至少一种新的土地管理活动，或者与原管理活动实质上不同的土地管理行为，以促进土壤固碳水平的增加；按照澳大利亚《农业系统土壤固碳测量方法2018》的规定，可供选择的土地管理活动包括施肥、石灰或石膏修复土壤、收割后留茬、从密集耕作方式转变为减少耕作方式或免耕方式等。二是申请人需要通过“适合人选评估”（Fitandproperpersonassessment），该评估由清洁能源监管机构组织实施，通过综合考虑申请人过去对法律的遵守情况、债务情况等，评估其是否具备履行项目所需的能力。申请人还可以作为项目发起人，在认为自身没有技术专长或难以有效管理项目时聘请专业代理人员，后者一般是碳服务提供商或其他能够依法运行项目的个人。三是申请人需要评估项目回报与成本。在项目回报估计中，25年信用期（项目申请人可以获得碳信用额度的年份，土壤碳项目的授信期为25年）能够取得的碳信用量受到土地规模、管理活动、土壤类型、气候变化、现有土壤碳水平和项目地理位置等因素的综合影响；碳信用价格则由政府组织的拍卖或二级市场决定。项目成本主要包括运营、取样、报告、审计等方面的支出，其中运营成本主要是各类土地管理活动成本，取样成本是聘请土壤技术人员采集土壤样本及实验室分析的费用，报告成本主要由聘用碳服务供应商编写报告产生，审计成本主要由聘请审计员编写审计报告产生。

3.项目注册

在项目开始前，申请人需要在清洁能源监管机构网站上进行项目注册，包括提交各类资格证明材料、项目土地管理策略、项目区地图和预估减排量，并可以选择25年或100年的项目持续期。其中，项目土地管理策略将支持在项目持续期内增加土壤碳；如果增加项目实施区域或变更土地管理活动，则需要重新提交土地管理策略。项目土地管理策略主要包括：合格的土地管理活动（至少有一项活动须开展至持续期结束）、土壤固碳增加的限制因素与威胁土壤碳固存的风险、项目发起人需要采取的额外步骤（主要是监控和记录保存程序）、受限制或禁止的土地活动清单等内容。项目土地管理策略需要项目发起人、土地产权所有者等利益相关者共同签署，以确保对执行过程进行有效监督。同时，项目土地管理策略需由合格的、独立的人员进行审查，例如与该项目无经济利益的农学家或自然资源管理官员，审查频率为：信用期内至少每五年进行一次、信用期结束后的持续期内至少每10年进行一次；当土地管理活动显著变化时，也要开展审查。此外，项目申请者还需要提供以吨二氧化碳当量（tCO2）为单位的远期减排估算（Forwardabatementestimate，FAE），该数值是对项目计入期内可能获得的碳信用数量的最佳估计，主要用于项目审计计划安排。为了获取比较准确的估算值，申请者需明确具体活动类型、活动区域，并使用特定方法或依据专家的建议来合理估计减排量，其中清洁能源监管机构推荐的方法是固体废弃物计算器、FullCAM工具等。

4.项目运行

项目注册完成后，就可以按照计划的碳汇活动运行项目，以获取碳信用。首先开展基线取样，即在项目注册完成后、第一次报告前进行基线采样，以测量初始土壤碳水平。气候解决方案基金建议在土地管理活动前开始基线采样，以减少碳信用损失。根据基线采样的起始时间，项目管理者可以设置采样频率并建立采样计划，这一计划必须详细说明采样位置、采样方法及其相关信息等内容。采样均应在碳估算区内进行，样本数量取决于项目中土壤和管理活动的变化程度，但每个碳估算区至少需要随机采集9个样本。采样需聘请专业的、独立的土壤技术员来协助，通常使用土壤取样机钻入地面下至少30厘米深度提取土壤样本，并送至气候解决方案基金认可的实验室采用干热燃烧法进行分析。采样需在本次采样轮次开始后的60天内完成，每轮采样之间的时间间隔至少为一年，但不应超过五年。基线取样完成后，就可以按照土地管理策略开展新的、合格的土地管理活动，并按计划进行采样分析。

5.报告与碳信用获取

在项目运行后，项目方可以通过测量土壤碳的变化并提供抵消报告，阐述变化结果来获得碳信用。报告周期为1~5年，抵消报告包括土地管理策略副本及土地管理活动开展情况、采样轮次及采样结果、报告期内土壤碳水平变化量、报告期内项目区排放量、报告期内净减排量等内容。其中，净减排量是报告期内土壤有机碳水平变化量扣除项目产生的排放量的值（以吨为单位），排放量来源于项目区内的燃料使用、化肥使用、牲畜养殖等。项目发起人可以在清洁能源监管机构的门户网站提交抵消报告，并注册一个澳大利亚国家排放单位登记处账户，用于获取碳信用额（ACCU），单位数量的碳信用额相当于1吨二氧化碳。清洁能源监管机构将在90天内评估抵消报告，若报告有效，相应的碳信用将会发送至项目发起人的账户。为确保发放的碳信用额不会高估实际储存的碳，气候解决方案基金设置了三种折扣：一是项目持续期折扣（100年减5%，25年减25%），主要是为了防范失去无法回收的碳储量的风险。二是两轮采样折扣，即在基线取样后第一次、第二次抽样中获取的碳信用，先按实际测定量的50%进行计量，第三轮及后续采样不使用该折扣。这些折扣是暂时性的折扣，只针对基线采样后的前两轮采样测算的土壤碳水平变化量，若进行到第三轮及后续采样轮次，该折扣将不再使用，并且前两轮折扣将取消。其主要是为了防范前两轮采样测算的土壤碳水平可能存在不稳定的风险。三是报告土壤固碳量变化折扣（变化越大折扣越大），主要针对的是每次报告中土壤固碳量变化程度设置，变化程度越大则折扣越大，反之越小。主要是防范项目的不确定性风险，具体测算时将根据每次土壤固碳量的变化程度设定折扣额度，若每次报告中土壤固碳量出现完全一致的变化趋势，折扣将为零。

6.运行及交易机制

正式的交易一般由清洁能源监管机构组织反向拍卖，从项目中购买碳信用额度。项目发起人可以向清洁能源监管机构提交申请，经审核通过后进行拍卖注册并获得拍卖资格。每个参与者在拍卖窗口期间提出单一的、保密的出价，价格最低的出价最有可能胜出，并与代表澳大利亚政府的清洁能源监管机构签订碳减排合同，该价格将代表政府收购碳汇的最佳性价比。拍卖由独立的诚信顾问负责监督，以评估业务流程、角色和责任的分离以及拍卖投标和减排量等信息的机密性。碳减排合同分为固定交付和可选交付两种类型。固定交付合同要求项目发起人在合同期限内，以固定价格提供一定数量的ACCU，项目发起人可以安排在整个合同期限内交付商定数量的ACCU；合同在清洁能源监管机构通知项目发起人拍卖成功时开始，并在ACCU的最终交付发生并已支付所有款项时结束，在此期间项目发起人按照自己提供的交付时间表交付约定数量的ACCU。可选交付合同则约定了项目发起人在规定时间内，以商定的价格向澳大利亚联邦政府出售碳信用额的权利，这为碳信用的所有者提供了固定价格的担保，可用于碳汇项目的开发融资或获得其他许可，符合条件的项目拥有最长可达10年的灵活期限。当拍卖竞得者按照合同约定将碳信用额转至清洁能源监管机构后，后者将向竞得者指定银行账户付款，进而完成交易。此外，项目发起人还可以在二级市场上将碳信用额度出售给其他与清洁能源监管机构签订合同的主体，或出售给希望抵消其排放量的私人公司。

（三）主要成效

澳大利亚土壤碳汇是对生态系统碳汇价值实现机制的有益探索，既利用耕地生态系统拓展了碳汇新类型，又实现了对耕地资源的有效保护，形成耕地保护的经济链条和良性循环。

一是有利于耕地资源保护。作为土壤碳汇形成的重要方式，各类保护性耕作有利于增加土壤中的碳含量，澳大利亚土壤碳汇项目对此进行了详细的规定，严格约束了耕地管理活动，促进了土壤有机碳的形成及其他养分的增加，有效提升了耕地质量。如澳大利亚新南威尔士州的实践案例表明，通过实施完全留茬等措施，能够减少土壤侵蚀，促进了土壤有机质的增加，提高了耕地的生产力和耐旱性。

二是有利于建立土壤碳汇体系。澳大利亚通过财政支持建立气候解决方案基金，制定土壤碳汇测定方法、信用产生办法、交易办法等措施，形成了政府购买土壤碳汇的补偿机制，提高了各方参与土壤碳汇项目的积极性，同时带动了土壤碳汇信用的生产及其在市场交易中的活跃度，有利于建立完整的生态系统碳汇体系，助力碳中和。

三是通过经济手段促进了生态价值实现。澳大利亚设置农业土壤碳项目以来，其有效申请数量逐年上升，2021年上半年，澳大利亚农业土壤碳项目（包括耕地和牧场）达到了45个，超过2020年同期水平（9个）；农业碳项目产生的ACCU达到27.56万个单位。同时，澳大利亚政府为每个ACCU付出的补偿资金由2019年6月的约10美元，增长至2021年6月的14.5美元，有利于促进土壤碳汇产品的价值实现和形成耕地保护的良性循环。