2021-01-30

最高人民法院案例评析：集体土地被征收人取得补偿安置后是否有权起诉政府及其部门出让土地的行政行为

北京国征律师事务所吕国华律师点评：

国务院或省级政府依法作出征地批复后，土地使用权人领取房屋、其他地上附着物、土地补偿后已丧失对土地、地上房屋及其他地上附着物权利，即已经取得补偿安置的原土地使用权人已不具有被征收土地的使用权，此后，市县级人民政府将已征收的土地出让给他人的行为与土地使用权人之间不具有法律上的利害关系，土地使用权人对土地出让行为提起行政诉讼不具有行政诉讼主体资格。原土地使用权人对取得的补偿安置或者对征地相关具体行为，可以通过其他救济途径主张自己的合法权益。

【裁判文书】最高人民法院（2016）最高法行申587号行政裁定

【案由】征收土地行为并行政赔偿

【当事人】

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘东辉。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘东海。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘玉娟。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省凌源市人民政府。住所地：凌源市市府路西段61号。

法定代表人于仁礼，市长。

委托代理人尹书凌、赵永阁。

再审申请人刘东辉、刘东海、刘玉娟（以下简称刘东辉等3人）因诉被申请人辽宁省凌源市人民政府（以下简称凌源市政府）征收集体土地行为、批准出让被征收土地行为并行政赔偿一案，不服辽宁省高级人民法院于2015年12月15日作出的（2015）辽行终字第375号行政裁定，向本院申请再审。本院于2016年3月28日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2016年5月16日在本院第二巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人刘东辉、刘东海、刘玉娟，被申请人凌源市政府的委托代理人尹书凌、赵永阁，到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

【一审】

1996年7月10日，刘东辉等3人与凌源市东城街道办事处高杖子村委会签订耕地承包合同，承包期限为29年，自1996年1月1日起，至2024年12月31日止。2006年辽宁省人民政府作出辽政地字（2006）293、1002号《关于凌源市实施县级规划用地的批复》，刘东辉等3人的住宅及承包地在征收批复范围内。2006年至2008年间，被征收范围内的村民陆续获得补偿。2009年9月24日，刘东辉等3人接到入住通知，入住回迁住宅楼。2011年4月7日，凌源市政府发布《凌源市人民政府征用土地补偿安置方案公告》，公布土地补偿安置标准、地上附着物及青苗补偿标准、被征地村征地补偿安置费用及农业人员安置办法。2011年5月7日，凌源市政府通知包括刘东辉等3人在内的村民领取补偿款。2009年8月27日，凌源市政府作出凌政土字（2009）35、36号《关于向凌源红山吉递物流有限公司出让国有土地使用权的批复》。2011年6月30日，凌源市政府作出凌政土字（2011）53、54、55号《关于向沈阳吉递房产开发有限公司出让国有土地使用权的批复》。刘东辉等3人于2015年5月8日向朝阳市中级人民法院提起本案诉讼，请求确认凌源市政府批地行为违法，恢复土地原状，依法赔偿刘东辉等3人的经济损失。

朝阳市中级人民法院（2015）朝行初字第56号行政裁定认为，刘东辉等3人知道凌源市政府作出土地批复的时间是2011年5月，向本院提起行政诉讼的时间是2015年5月8日。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，公民、法人或者其他组织从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。刘东辉等3人的起诉超过法定起诉期限。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（二）项之规定，裁定驳回刘东辉等3人的起诉。

【二审】

刘东辉等3人不服提起上诉。

辽宁省高级人民法院（2015）辽行终字第375号行政裁定认为，涉及不动产的行政行为，从行为作出之日起，最长的起诉期限是20年。如果当事人在20年内知道被诉行政行为内容但不知道诉权或者起诉期限的，应当自知道或者应当知道行政行为内容之日起2年之内提起行政诉讼。刘东辉等3人一审庭审时自认于2011年5月知道被诉行政行为的内容，2015年5月8日提起行政诉讼，超过法定起诉期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

刘东辉等3人申请再审称：一、二审法院适用法律错误。涉及不动产的行政行为，起诉期限应为20年。刘东辉等3人于2013年4月和2014年3月两次向一审法院起诉，该院拒不受理，也不出具法律文书，应扣除不属于申请人自身原因耽误的期间。请求：确认凌源市政府批地行为违法，恢复土地原状，依法赔偿刘东辉等3人的经济损失。

凌源市政府答辩称：1、一、二审裁定认定事实清楚。刘东辉等3人知道凌源市政府的土地批复时间为2011年5月，对此一、二审庭审笔录中均有明确记载。2、一、二审裁定适用法律正确。一审认定起诉超过2年起诉期限，以及二审详细论述不适用20年最长保护期限的具体理由，论证充分。3、凌源市政府批准使用国有土地的批准文件合法有效。刘东辉等3人已经领取了征收土地补偿费和安置补助费，与用地企业达成协议，置换了房产，各项补偿费用符合相关法律规定，刘东辉等3人没有本案原告诉讼主体资格。请求驳回刘东辉等3人的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，与被诉行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织，才具有提起行政诉讼的原告资格。本案中，辽宁省人民政府于2006年依法作出征地批复，刘东辉等3人于2006年至2008年陆续领取宅基地或者菜地补偿款，2009年接到通知，入住回迁安置楼。至此，刘东辉等3人已经不具有被征收土地的使用权，凌源市政府分别于2009年、2011年将土地出让给凌源红山吉递物流有限公司与沈阳吉递房产开发有限公司的行为，与其没有法律上的利害关系。刘东辉等3人在获得土地征收补偿，丧失对土地、地上房屋及其它地上附着物的权利之后，对政府将已征收的土地出让给他人的行为提起行政诉讼，不具有原告资格。一、二审裁定驳回刘东辉等3人的起诉，并无不当。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：'行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。'第四十二条规定：'公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。'上述两条司法解释规定的关系应当是：在当事人自始至终不知道行政行为的内容的情况下，适用第四十二条规定的最长起诉期限；在最长起诉期限内，当事人知道或者应当知道行政行为内容，但不知道诉权和起诉期限的，适用第四十一条第一款规定。本案中，刘东辉等3人自认于2011年5月知道被诉征地批复的主要内容，应当适用第四十一条规定，至2015年5月8日提起行政诉讼，显然已经超过2年的法定起诉期限。一、二审裁定驳回其起诉并无不当。刘东辉等3人主张一、二审裁定适用2年起诉期限不当，理由不能成立。同时，刘东辉等3人起诉征地批复行为，该批复的作出主体是辽宁省人民政府，不是凌源市政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定，省级人民政府作出的征地批复不属于行政诉讼受案范围，一、二审裁定驳回该项诉讼请求，亦无不当。

综上，刘东辉等3人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回刘东辉、刘东海、刘玉娟的再审申请。

【合议庭成员】郭修江 高珂 张志弘

【裁判时间】2016年5月30日