新《食品安全法》﹕看上去很美

过 去兩年來中國的食品安全問題已為世人所知﹐而中國消費者自己更是很早就認識到了這一問題。石家莊三鹿集團公司(Sanlu Group Co.)生產的三聚氰胺污染奶粉則是中國食品安全問題的最新例證﹐這起事件導致至少六名嬰兒夭折﹐30萬兒童患病。但是在發生這些災難之後﹐北京方面至今仍沒有拿出一份經得起考驗的解決方案﹐甚至連朝向這個方向有所前進都談不上。看看中國人大常委會上週六通過的《食品安全法》吧﹐它清楚地表明中國政府徒有加強監管的意願﹐卻根本選錯了下手的目標。

北京方面似乎認為食品安全問題是因中央監控不足、缺乏明晰的標準及流程所致。因此這部新法在北京設立了一個國家食品安全委員會(National Food Safety Commission)﹐以協調五大相關部委的工作﹐而後者將繼續負責食品生產流程中各個環節的日常監管。該法案還要求大舉制定規章政策﹐對食品生產中的方方面面加以規範。中國將制定國家食品安全標準﹐並針對食品添加劑以及殺蟲劑、除草劑、重金屬等相關物質的安全劑量加以規範。最後﹐這份法律要求中央部委研究出一套全國統一的食品安全危機應對法案﹐以防範類似三鹿奶粉這樣的事件再次發生。

所有這一切從理論上講很不錯﹐但可能未必能起到效果。即便有人認為中國的問題是缺乏中央監管﹐但在實際工作中僅靠這些措施恐怕也難以解決實際上述問題。新法的條文幾乎根本沒有談及如果具體實施這些措施。這部法律沒有提供標準、日程安排、支出預算、從被監管方獲得數據的流程以及明確的爭端解決機制等。在中國﹐用於解決爭議性問題的法律模糊不清﹐總是把所有細節都留待日後監管。往往是這樣的監管根本就不會出現﹐法律也會變成一紙空文。這部新的《食品安全法》的相關標準和流程很可能也會遭遇同樣的下場。

然而﹐這部新法的一個更大的問題是﹐這樣的監管缺失從本質上並不是北京方面的問題。總體上條文當中已經有綜合監管流程了。但就像多數國家那樣﹐資金和專業經驗的缺乏使得中國無法聘請到合格的檢查及監督人員。中國有2億多農民以及50多萬家食品生產企業。食品生產系統太過龐大﹐以致於無法對生產流程的各個環節進行有效檢查。

這裡有個更好的辦法﹐就是中國政府對農民和企業推出激勵措施﹐要求他們加強質量自律﹐這樣做的效果要好過只是弄出些聽上去不錯的法律條文。

最重要的改革措施之一是﹐允許現行的私人民法訴訟及破產體系真正地發揮作用﹐這樣一來受害方將能在政府之外獨立採取行動。唯有在公民可以通過訴諸法律獲得賠償的情況下食品安全體制才會真正影響食品生產企業的所作所為。此外﹐食品生產商必須知道﹐如果這種訴訟過於頻繁或範圍太廣﹐它最後只能淪落到破產的地步。

三鹿案件極其清晰地說明﹐在今日中國﹐來自公民個人的制裁要求根本沒有作用。法庭拒絕受理受害者家長提出的訴訟。總體來看﹐中國有關民事侵權的法律系統很不完善﹐而且監管當局很不鼓勵在安全、健康領域出現問題時訴諸法律。中國的破產制度更是不完善﹐現行體系根本不能對企業業主構成威懾。中國的破產案都是政府促成的﹐為的是避免私人染指當事公司資產。三鹿的破產就是這樣一個例證。在中國﹐旨在保護獨立債權人、不受政府控制的破產聞所未聞。由於沒有來自私人領域的有效懲戒﹐新《食品安全法》主張的行業標準可能難以收到實效。

另一個能真正解決中國食品安全問題的辦法是承認中國的農業領域確實存在一些特殊的經濟問題。中國的農、牧民都很貧窮而且受教育水平低下。他們當中大多數人僅靠務農入不敷出、只能靠一些非農業勞動勉強補貼度日。這種情況對許多初級食品生產企業來說同樣適用﹐在中國市場上﹐許多產品的價格受到一定程度的控制﹐這使得許多食品企業無法通過調整價格來彌補生產成本﹐因而經常在停業邊緣徘徊。這些個人和企業沒有能力再去考慮食品安全標準、規章和流程的問題。過去的事例表明﹐只要有利可圖﹐他們當中有些人就會鋌而走險﹐不惜觸犯法律。這就是為什麼即便是死刑判決也不足以起到震懾作用。

由於這些問題在中國的經濟現狀下愈演愈烈﹐無論那部新法、抑或更詳盡的規章都難以產生影響。中國食品安全問題真正的解決之道是對農業領域進行廣泛改革﹐保障公民的財產權、並允許食品價格隨行就市。在這種改革的起步階段﹐要給予食品生產商更大激勵措施﹐讓他們關注食品質量﹐而且還要允許那些安全質量信譽良好的企業能從他們的優質產品上賺取足夠高的回報。

近年來﹐隨著寵物食品受三聚氰胺污染、魚類產品細菌超標以及加工食品含有多種有毒物質等問題不斷曝光﹐中國的食品安全問題引起了全世界的關注。中國的食品安全問題是一個罕見的例子﹕外國和中國的利益在共同面對一個屬於中國體制內的重大問題。但是首要的一點是﹐北京方面必須認識到這個問題的本質﹐並相應地推行改革措施。從這個角度來看﹐新的《食品安全法》使中國政府再次錯失良機。

（編者按﹕本文作者Steven M. Dickinson是Harris Moure律師事務所的合夥人﹐這家事務所在西雅圖和青島設有辦事機搆。）