文 寇露森
交通是城市生活的命脉。汽车无疑在现代城市生活和交通中发挥着中流砥柱的作用，而取得牌照是汽车正常上路的前提。2003年10月28日颁布的、于2004年5月1日起正式实施的《中华人民共和国交通安全法》(本文中简称“《交通安全法》”)第八条规定：“国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。”但由于特殊的地理条件和历史原因，上海市的道路呈现不规则的叶脉状分布，除环线、高架等主要的交通干道外，一般的道路通常都比较窄，市区的道路尤甚。而黄浦江又将上海市分为地理上的浦东(不仅仅指浦东新区，还包括南汇、奉贤、金山和闵行的部分地区)和浦西。尽管上海市的城市建设包括道路建设一直走在全国的前面，但是，随着浦东开发开放和上海市经济、金融、贸易、航运四大中心的建设，上海市的道路建设仍远远落后于经济的迅猛发展，无法满足人们出行的需求。据报道，上海的道路交通建设虽然正以每年10%的速度增长，但作为一个特大型城市，上海依然面临“路一通，车就堵”的尴尬①。
面对城市交通这个大难题，为缓解道路拥堵现象，上海市政府采取了私车牌照拍卖的做法。据上海市政府正式披露的信息：从1994年开始对中心城区新增私车额度通过投标拍卖的方式进行总量调控，至2004年6月，共获得拍卖款40.5亿元。2000年到2004年6月改为私车额度无底价拍卖②。私车牌照的价格虽呈锯齿式曲线，但在2004年3月创下了43333元的最高平均中标价，这让许多购车者咋舌。这一做法果然奏效：截止2005年底，上海的汽车保有量只有约105万辆，其中私家车约40万辆。而同期的北京市民用汽车保有量达到214.6万辆，其中私人汽车保有量达到154万辆。于是在北京市交通拥堵状况与日俱增的情况下，上海市的市民却以生活在上海而庆幸，甚至是自豪。但是上海人却正在面临这样一种尴尬：一边是中国加入WTO后车价在逐年、逐月走低，另一边却是私车车牌在看似公平的拍卖下不断走高，甚至出现了车牌价格与汽车价格倒挂的局面，使广大市民在汽车消费面前望牌兴叹。
从目前可以查询的上海市地方立法来看，上海市拍卖汽车牌照的做法依据是1997年7月10日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过的《上海市道路交通管理条例》。该条例第十三条规定：“本市对车辆号牌的发放实行总量调控……机动车号牌额度年发放量和发放办法由市计划委员会会同市公安交通管理部门和其他有关部门提出，报市人民政府批准后实施。”
①杨柳：《再次聚焦上海城市建设》，载上海市政信息网http：//www.shsz.org.cn/view.asp·num=news－200411810429。
②上海市政府新闻发布会实录(2004年7月13日)，载东方网http：//www.sh.eastday.com/eastday/shnews/fenleixinwen/qita/userobject1ai364533.html。
根据上海市政府的这一地方性法规立法进行的私车牌照拍卖做法有效地抑制了上海市民的私人汽车消费，表面上确实缓解了上海市的交通状况，使得上海的投资环境、城市面貌都与她的经济中心地位相称，但是从实质上分析，这一做法却与国家施行的有关政策相悖，违反《交通安全法》、《行政许可法》和《立法法》的有关规定，侵犯了相当一部分公民在宪法上的平等权，更与中国法制统一的要求格格不入。
一、颁发私车牌照行为的性质
根据2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称“《行政许可法》”)第二条规定：“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。”行政许可作为一种行政管理制度，是行政机关在管理社会政治、经济、文化事务的一种事先控制手段，人们通常称它为“行政审批”。审批的形式多种多样，通过审批，有的得到一个许可证，有的得到一本执照，有的盖上印章或贴上许可标记。它具有如下特征：一是行政许可是依申请的具体行政行为，无申请即无许可；二是行政许可采用颁发许可证、执照等形式的要式行为；三是行政许可是行政主体赋予相对方某种法律资格或法律权利的行政行为①，亦称授益性行为。
①罗豪才主编：《行政法学》(新编本)，北京大学出版社1996年版，第175－176页。
根据《交通安全法》第九条规定：“申请机动车注册登记，应当交验机动车，并提交以下证明、凭证：(一)机动车所有人的身份证明；(二)购车发票等机动车来历证明；(三)机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；(四)车辆购置税完税证明或者免税凭证、机动车第三者责任强制保险凭证；(五)法律、行政法规规定应当在机动车注册登记时提交的其他证明、凭证。”“公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”
公安机关交通管理部门根据公民的申请完成机动车登记审查工作，发放机动车号牌(牌照)，是根据公民、法人或者其他组织(相对人)提出的申请进行审查、准予相对人驾车上路的授益性行为，符合上述行政许可的定义及特征，属于行政许可行为，应适用《行政许可法》的相关规定。
二、私车牌照拍卖行为的性质
行政征收，是指一国政府基于公共需要依法无偿取得相对人财产(货币表现)的行为。其制度化表现为一个国家的税收制度和行政收费制度①，即所谓的税和费。行政征收有以下几个特征：主体特定性、公共目的性、单方意志性、无偿取得性、内容财产性。
①姜明安主编：《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年版，第249页。
通过拍卖私车牌照而收取的款项(除必要的成本费外)即是上海市政府为缓解上海市交通紧张状况，单方面对购车申请牌照者无偿收取财产的行为，是对公民非国有财产的征收，符合行政征收的特征。
三、私车牌照拍卖合法性问题
(一)私车牌照拍卖违反法律的规定
如果说《汽车消费政策》作为产业政策缺乏法律约束力的话，那么我们要看看牌照拍卖是否存在违法的问题。
1.违反《交通安全法》、《行政许可法》
如前所述，《交通安全法》第九条第一款规定了申请机动车牌照应提供的文件、材料；其第二款规定：“公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”又《交通安全法》第八十一条规定：“依照本法发放牌证等收取工本费，应当严格执行国务院价格主管部门核定的收费标准，并全部上缴国库。”由此可见，《交通安全法》这部法律没有给地方政府限制机动车登记以任何权力，从2004年5月1日起，只要私车车主满足了上述条件，就可以直接按照《交通安全法》规定的机动车登记程序，要求相应机关颁发牌照。并且，车牌登记除工本费外，不允许其他收费。收费标准必须由国务院价格主管部门核定，对此理解应该是全国执行统一的收费标准，或者地方有特殊政策的，应该由国务院价格主管部门特别核准。而以竞标的方式进行拍卖收费，由于投标者数量远远大于牌照发放数量，使取得牌照的成本完全超过了牌照本身的工本费，明显与上述法律的规定不符。
《行政许可法》第五条规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则……符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视。”第十五条规定：“本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规……地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可……”第十六条规定：“地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”
根据上述行政许可法设定的许可制度，因上位法《道路交通安全法》已经对车牌照颁发这一行政许可作出规定，私车牌照发放行为属于应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可。而上海市若要制定地方法规、政府规章对私车牌照设定许可事项、设定收费事项则必须在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内进行进一步的规定，不得增设违反“上位法”的其他条件。否则，就是违法。上海市通过拍卖竞价的做法，对申请私车牌照者附加了金钱条件，无疑是违反了上述《行政许可法》和《交通安全法》两部法律的明确规定。
2.违反《立法法》
依照地方性法规立法对私车牌照进行拍卖与《立法法》的规定相冲突。《立法法》是规定立法制度的宪法性法律，一切立法活动都必须以《立法法》为依据，遵循《立法法》的有关规定。对于私车牌照拍卖费属于什么性质，至今上海市政府方面一直没有明确说法。但是通过前述，通过私车牌照拍卖收取费用属于行政征收应无异议，无非是定性为“税”还是定性为“费”而已。根据《中华人民共和国立法法》(以下简称“《立法法》”)第八条规定：“下列事项只能制定法律：……(六)对非国有财产的征收……”对非国有财产的征收只能通过全国人民代表大会及其常务委员会立法规定。即使有必要，也只能由国务院根据授权制定行政法规。地方人民代表大会和政府都无权制定实质上属于变相征收公民私人财产的任何法规和规章。具体而言，如果私车牌照拍卖属于税收，应纳入税务局征收范围，并制定具体实施办法，而税种设立属于全国人民代表大会权限，上海市人民代表大会、政府并不能自行设立①；如果是收费，应该由国家有关价格主管部门批准，并规定严格的收费标准，不能随意浮动，收入应该上缴国库，实行收支两条线，而不应自定标准，自行收费，自己管理，自己开支。而如前述《交通安全法》第八十一条规定，发放机动车牌照而收取的费用应定性为收费较为合适。
尽管上海市政府几次通过发言人表示，上海拍卖私车牌照取得的所有拍卖收入按照“收支两条线”原则，全部上缴市财政专户储存。按照“取之于民、用之于民”和“拍卖所得全部用于交通基础设施建设”的原则，上海市市政府有关部门将所有收入专项用于交通基础设施建设。到2004年6月底，已安排支出39.3亿元。其中，用于中环线道路建设25亿元，用于轨道交通建设12亿元，用于道路交通装备设施建设2.3亿元。目前市财政专户尚有余额1亿多元①。根据《中华人民共和国国家金库条例》第四条的规定：“各级国库库款的支配权，按照国家财政体制的规定，分别属于同级财政机关。”上海市对收归国库的款项可以进行支配，但是政府主持私车牌照拍卖，无论拍卖款用途如何，都不能改变私车牌照拍卖这种行政行为无法可依的尴尬。
①见《中华人民共和国税收征收管理法》第三条、《中华人民共和国税收征管法实施细则》第三条。
(二)私车牌照拍卖及与私车牌照拍卖有关的做法违宪
买车、驾车通行权，是一项最基本的公民权利，是公民自由权的体现。车牌拍卖侵害了上海市民的平等权。驾车通行权是公民自由权的组成部分，公民不论贫富，都平等享有，即使因为公共利益的需要必须加以限制，也要以平等的方式，不应附加金钱标准。上牌竞标意味着谁有钱谁中标，结果驾车通行成了富人的特权，市民的平等权受到侵害②。
根据《立法法》的规定精神，对公民基本权利的限制只能由最高权力机关，即全国人民代表大会做出。任何公民都可以买私家车，政府不应对公民这一基本权利进行限制，至于买车的档次由每个公民根据自己的经济实力而定。但是，上海市政府采取拍卖私车牌照的做法，无疑让很多只能承担起奇瑞QQ、长安奥拓(车价在3－4万元人民币，与2006年8月份上海私车牌照价格均价相当)等车型的市民望沪牌而却步。于是，很多人不得不打起到附近省份江苏、浙江进行上牌的主意。但是，上海市本地私车牌照与外地牌照在上海市的“通行能力”却大相径庭。为了保障上海市私车牌照拍卖的做法有成效，上海市人民政府在1996年8月21日发布《上海市外地来沪机动车交通安全管理办法》(第33号令)其中第八条就是限制通行区域方面的规定：“本市对外来机动车实行通行限制，划定限制通行区域。限制通行区域由市公安交通管理部门确定，并予以公布。”一时间内，持外地牌照的汽车遭受了不公的歧视。尽管这一规定在2002年7月24日第二次修正的管理办法中修改为“本市对外来货运机动车实行通行限制，划定限制通行区域”。但是该修正的管理办法第二十二条依然保留了“本市单位或者有本市常住户口居民所购置的车辆，不得擅自申领外省市车辆正式号牌、行驶证”的规定。而且在实际做法中，持外地牌照的机动车在高峰时段依然不能进入部分高架路段行驶。上海市的这种做法无疑是侵犯上海市民上牌照的选择权，《交通安全法》通篇未有机动车牌照申领必须属地化的规定。同时，这也是对持外地牌照车辆平等通行权的粗暴侵犯。《中华人民共和国宪法》第三十三条第二款规定的“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”于此成了一纸空文。
①见“上海市政府新闻发布会实录(2004年7月13日)”内容，载东方网http：//www.sh.eastday.com/eastday/shnews/fenleixinwen/qita/userobject1ai364533.html。
②见中国政法大学法学院教授、博士生导师薛刚凌著：《车牌拍卖是否违法》www.jcrb.com/zyw/n268/ca256104.htm。
(三)私车牌照拍卖行为破坏了中国法制统一
截止到2006年8月份，我国大陆31个省、直辖市、自治区中唯有上海市一地实行私车牌照拍卖。大凡学过法律的人士都有一个法律位阶的概念。所谓法律位阶，是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法①。以前，我国的学者都将法律位阶称为“效力层次”或“效力等级”。按照《宪法》和《立法法》规定的立法体制，法律位阶共分六级，从高到低依次是根本法律、基本法律、普通法律、行政法规、地方性法规和规章。我国是单一制国家，虽然立法体制是“一元多层次”的，但始终强调法制的统一性。任何地方立法、下位法都要符合上位法，符合宪法、法律和行政法规的规定，《立法法》第六十三条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”除特别行政区、民族自治地方及经济特区经过基本法、全国人民代表大会及其常务委员会制度的法律特别授权外，其他地方不得违反宪法、法律、行政法规的规定制定地方性法规、规章，不允许出现“同国异制”的局面。上海市人民代表大会常务委员会通过的《上海市道路交通管理条例》及据此实施的私车牌照拍卖违反了宪法、法律、行政法规的规定，成为破坏中国的法制统一的典型。随着中国经济的飞速发展和人民群众生活水平的不断提高，公民的私车消费的需求会日趋旺盛，与此同时，交通和环保等问题也愈加突出。“有所为，有所不为”这是现代社会依法行政应有之义。在解决交通和环保问题上，作为地方政府是单纯行政干预、抑制市民的需求，还是通过依法行政、合理引导？这个看似简单的话题值得有关方面深思。
①黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第423页。
(作者系上海宝钢集团公司发展改革部管理师)