百万计生干部的未来
四川省华蓥市新任村（社区）计划生育专职干部，在认真接受计生政策及法律法规等“基本国策”知识培训。 （东方IC/图）
他们无处不在，从国家到省、市、县、乡，都有计生部门。从城市社区居委会，到农村人迹罕至的角落，都有他们的身影。
随着“二孩”放开，这支三十多年计划生育实施中打造出来的庞大队伍会往何处去？
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“二孩”放开将会改变“超生”定义。据国家卫计委预测，全面“二孩”实施后，可生育“二孩”的目标人群将新增九千多万人。王慧想象不出明年要签的《计划生育责任书》上“指标”会是什么样。
不止是育龄夫妇，计生干部们也想确定，二孩政策实施后，人口与计划生育法及其配套法规修订实施前，双方都不是独生子女的夫妻生育第二个孩子到底符不符合要求？
较早向媒体表态的是湖南省卫计委党组书记、副主任詹鸣：对这样的情况“不作实质性处理”。话音刚落，国家卫计委基层指导司负责人马上对媒体回应，各地各部门要“维护良好的生育秩序”，“不得自行其是”，修订后的人口与计划生育法施行之日，才是全面“二孩”政策正式实施之时。
一直以来，基层计生干部们执行着国家人口政策，开罚单、限制超生。而外界也在猜测，全面“二孩”后，中国30年来严格控制人口增长的政策宣告终结，这是否意味着计生官员和普通干部会无事可做？
这不是一个小问题，与之有关的人员数量动辄以百万计算。
《第四次全国人口和计划生育系统人事统计公报》显示，截至2005年底，全国计生系统共有约50万名工作人员。原国家计生委公布的《国人口发〔2009〕5号》文件显示，除上述人员之外，还有约120万名村级管理员（服务员）和600万名村（居）民小组长承担村级人口计生工作。
2015年11月10日，国家卫计委副主任王培安在新闻发布会上的回答是“不会”。“政策调整后，计划生育服务管理的任务，我们认为不是减轻了，而是更重了，内容更丰富了，要求也更高了”，因此，“基层计划生育的网络队伍只能加强，不能削弱”。
“很多人说‘二孩’迟迟不放开是计划生育部门怕把自己给解散了，这是胡扯八道，解散了也不会开除吧，我们照样可以去别的部委上班”，一位不愿具名的卫计委官员告诉南方周末记者。
引发更多猜测的是数量庞大的基层计生者的去向。王慧坦言，“二孩”新政策意味着“街道的计生考核压力可能会减轻”，但他们的工作早已不止是控制人口，还有整治出生性别比、城市流动人口计划生育、计划生育奖励扶助、独生子女伤残死亡特别扶助等专门项目。此外，她透露，计生干部也同时受街道办管理，街道的所有中心工作，他们都要参与。
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“毕竟要吃专业的饭了” 2015年9月，陕西省计生干部唐海（化名）有了一个新身份：乡卫生院工作人员。他所在的乡级计生服务机构与卫生院妇幼保健的职能被整合到了一起，乡卫生院多了一块新牌子：“妇幼保健计划生育服务站”。
唐海以前是乡计生工作站的技术服务人员，虽然毕业于医学护理专业，但想到要跟一群来自卫生系统的同事在一起工作，他觉得“有点尴尬”。最近8年，他更多的时间是在做“包村”干部——除了计生之外还管大大小小的行政事务，“专业已经荒废太久，最近想考职称，毕竟要吃专业的饭了”，他对南方周末记者感慨道。
2013年3月10日的“大部制”改革中，国家卫计委正式成立。省级卫计委的组建在2014年完成，要求是“精简缩编”。但计生系统与卫生系统从中央到地方的初步合并，直到今年才初步走完。
南方周末记者通过梳理31个省、自治区、直辖市卫计委的主官履历得知，在各个地方的卫计委领导班子成员中，原卫生厅官员所占比重更大。据不完全统计，除贵州、湖北、青海的卫计委主任来自计生系统之外，其他地方卫计委“一把手”均来自原卫生系统。
从计生与卫生的职能转变与融合方式，可以大致窥见计生系统的转型伏笔：以前，拟定人口发展战略、规划及人口政策的职责是原国家计生委负责的，“大部制”改革之后，这部分职能被划到国家发改委。而计生系统的职能被分为三部分来考虑：服务、管理和执法。
在各个省，卫生与计生的整合目标基本上是“市县合”、“乡增强”和“村共享”。
卫生与计生的监督执法资源也被整合。南方周末记者看到，目前，湖南、湖北均已成立“卫生计生监督局”。根据湖南省的方案，卫生计生监督局的职责中，也包括计划生育综合监督。
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69名“养育师”：基层不完全探索 “以前，计生的人和卫生的人站在一起，他们看我们，觉得每个人口气都特别大，牛哄哄的，什么都想管；我们看他们，都比较规矩、严谨”，一位原国家计生委官员半开玩笑地道出两套行政系统的不同。目前，卫生与计生的职能尚待深度融合。
基层干部们在政策变化中闻风而动。
在贵州省某民族自治县的计生技术干部吴梅（化名）看来，计生和卫生合并后，乡镇“还是各干各的”，但从长远来说，她的转型瓶颈不小：在学校里学的是临床，长期以来能施展的地方却只是孕前检测等。
“我们就算做不了计生，也还有事业编制，但肯定很难做服务”，湖南某乡镇计生干部秦全（化名）告诉南方周末记者，自己在当地工作做了11年计生工作，但他的工作远不止计生：交通堵塞时，他要协助交警疏散交通；修公路时要协助国土部门搞执法工作；遇到上级部门卫生检查，他也要跟着乡政府公务员一起去扫马路。
南方周末记者了解到，上世纪，计生干部中有不少是回乡知青和复员兵，后来有应届毕业生考入。目前乡级及以上的计生专干都属事业单位编制，而村级计生人员（即村专干）和城市社区计生人员（即居委会负责人）则属于领取补贴的“编外人员”。
“计生干部晋升机会很少，基本上就在基层干一辈子”，曾历任甘肃省计生委副主任、国家人口计生委办公厅巡视员等职务的退休干部苗霞告诉南方周末记者。
一辈子在基层，除了管人生孩子，计生干部还能做点啥？陕西省商洛市的69位计生干部给出的答案是：做给农村婴幼儿提供免费早教服务的“养育师”。
这个名为“养育未来”的婴幼儿早期发展项目，是由国家卫计委和“农村教育行动计划”共同推动的，后者主要由陕西师范大学教育实验经济研究所、中国科学院农业政策研究中心、美国斯坦福大学等学校和研究机构的师生组成。他们希望借助69个计生干部的“腿”，跑进最荒僻的农村，弥补农民对婴幼儿早期发展知识的匮乏。
69名经过一周培训的计生干部，带着玩具、教材和绘本，每周三去0到3岁孩子家中上一次课——既要给孩子讲故事、唱歌，陪他们做游戏，也要给家长上课——他们的父母多在外地打工，爷爷奶奶不太重视与婴幼儿的交流，认为孩子只要吃好穿暖就好。
第一次出现在一位王姓孩子家中时，孩子奶奶冷冷地问商洛市镇安县计生干部余华健：“你不是计生干部吗？怎么成老师了？”余华健感受到人们对计生干部固有的戒备，他干脆用上计生干部特有的“软磨硬泡”的方式——守着老太太，帮她洗了一整桶衣服，她终于同意听一节课试试看。“这份工作比计生工作要快乐得多”，商洛市丹凤县养育师唐海兰告诉南方周末记者，他喜欢孩子和家长叫自己“老师”，以及村民们友好的眼神。
国家卫计委培训中心主任蔡建华曾经向媒体透露，“如果全国有5000万0到3岁的孩子，那么至少可以有800万人来做婴幼儿早期发展的工作”。然而，一位国家卫计委基层指导司工作人员向南方周末记者透露，让基层计生干部转型成为养育师的实践，“暂时还不是特别高层的决策”。
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“知情选择，那人口还控制得了吗?” 中国人口福利基金会副秘书长俞华介绍，很多年前，一些具有服务理念的计生官员就开始思考未来出路。从1995年起，原国家计生委开始了“计划生育优质服务试点”，希望“改变过去计生工作过分依靠行政措施强力推行的状况”。一些新词翩然而至：“以人为本”“优质服务”“生殖健康”“知情选择”。
1995年，全国建立了六个“计划生育优质服务试点”，包括辽宁辽阳县、上海卢湾区、江苏盐都县、浙江德清县等在内。1997年，北京宣武区、天津和平区、南京玄武区、湖南株洲和浏阳也被纳入其中。
“试点”的第一步，是改变基层计生服务站的服务态度，和重视民众的生殖健康。俞华介绍，计生干部被要求不能再不由分说地让群众节育，而是要向群众讲解各种避孕方法的优缺点，并根据群众身体条件，指导其科学选用。而以往群众是得不到这些信息的，即使知道，也没有选择权。
俞华告诉南方周末记者，当时反对声音有几种，一是认为“管统计的手不能伸到计生服务站”；第二种说法更普遍：“这么做削弱了行政干预的权威性”，有人忧心忡忡：“知情选择，那人口还控制得住吗？”
这只是一个很小的切口，却像敲核桃一样，敲开了计生部门许多人的想法。这一方式开始在更多地方沿用。
江苏省苏州市昆山市一位张姓退休干部告诉南方周末记者，当地计生服务站早在数年前就启动了避孕方法的知情选择。而这里的人早已经习惯独生子女家庭，大家因为经济压力等原因都不愿意多生。这也验证了“优质服务”的支持者的初衷。
但在西部欠发达省份，计生部门对“知情选择”始终举棋不定。贵州某县级市的一位街道计生干部就告诉南方周末记者，省级计生部门在2004年、2005年都曾短暂实施过一阵子“知情选择”，2008年到2009年又重新执行过一段时间，最终都因为农村超生人数增加而作罢。
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“国家高层决策对转型更重要” 南京人口管理干部学院教授孙晓明在自己的论文中指出，中国的人口计生网络经历了两次重大转型，一次以1995年开始的“计生优质服务试点项目”为代表，工作内涵由单一的避孕节育控制向计划生育和生殖健康优质服务转变，第二次则是继续向生殖健康和家庭保健优质服务转变。
俞华认为，第一次转型没有生存问题的顾虑，第二次转型则是生存问题与发展问题并存。
据她回忆，“大部制”改革前，计生系统曾有人提议把“人口计生委员会”更名为“人口与家庭发展委员会”，强调对人口和家庭的服务，但最后没有获得批准，不过，国家卫计委新设立了“计划生育家庭发展司”。
她透露，亦有计生系统高层领导提出把计生网络向基层公共服务网络去拓展，承接流动人口、治安等综合性工作，为此还召集过其他部委开过会，因为涉及到各部门利益的博弈，最终也没有实现。
两部委合并后，转型的诸多畅想，最终以卫计融合而告终。王培安在11月10日接受记者采访时表示，未来卫计委的网络队伍要解决生得起、生得出和生得好的问题。但具体怎么转变，计生队伍的服务范围究竟在那里，尚未看到成熟方案。
“过去计生系统的队伍一是网络特别健全，二是它的工作性质是‘主动出击’，”俞华说，“有的偏远山区的群众，可能多少年都见不到一个政府工作人员，但是总能见得到计生干部。”未来计生系统的这两个特点或许将成为这支庞大的队伍转型的关键。
她举例说，在医务工作者集中精力提供专业医疗服务的同时，计生干部可以发挥动员能力强的优势，去普及健康知识，在社区层面开展健康促进工作。
“未来肯定会做一些调整，一方面是国家卫计委在顶层设计上会有方向性的引导，二是基层实践。”国家卫计委基层指导司相关工作人员说。而在已经与基层计生干部共同探索过一段时间的史耀疆看来，“计生干部的意愿是一个方面，国家高层的决策对于他们的转型更加重要”。
首要问题是：职责如何界定？俞华指出，随着低生育水平的稳定，很多计划生育工作先进地区开始拓展工作内容。在基层，计生部门常常被当作了“第二国务院”。卫计委基层指导司相关工作人员也告诉南方周末记者，一些基层计生干部甚至要帮计划生育家庭发展生产、申请住房补贴和小额贷款。
另外，在目前基层卫生计生服务机构的合并方式中，亦没有涉及老年人服务。原国家计生委科技司司长肖绍博在考察了瑞典家庭服务中心的经验后认为，中国的计生工作网络像一块“和氏璧”，他们正好可以转型为积极应对老龄化家庭服务业骨干，特别关注计划生育家庭。
“未来的老龄服务，单靠民政部门是不行的，要与卫生计生部门协作，毕竟健康是老年服务中最重要的内容，另外还必须发动家庭的力量。而面向家庭开展活动和服务，原来的计生队伍是有优势的。”俞华说。
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