国家帐上还有20万亿的财政存款？这可能是一个天大的误会

来源：兴业研究

作者：鲁政委、李苗献

摘要

1. 一个天大的误会。有观点称中国政府存款逾20万亿，大致相当于GDP约30%的资金趴帐，财政盘活存量的空间巨大。然而，果真有那么多存量财政资金可以盘活吗？我们的研究显示，这可能是一个天大的误会！

   
   

2. 20万亿不全是“财政性存款”。数据显示，截至2015年10月，人民银行信贷收支表上的“政府存款”共25.8万亿；其中，“机关团体存款”为21.2万亿元，“财政性存款”4.6万亿。但是，其中占“政府存款”82%、超过20万亿的“机关团体存款”并非财政的钱，而真正属于财政可以支配的钱只有4.6万亿。

   
   

3. 将“机关团体存款”误认为财政的钱、政府的钱，是认为财政还有巨大盘活存量空间的主要原因。这一误会产生的根源，源于1998年3月中国人民银行在《关于改革存款准备金制度的通知》中，将“机关团体存款”从财政性存款中剥离出来划为“一般存款”后，却在会计报表上仍然归属在“政府存款”之下。

4. 对“机关团体存款”的解包显示：社保和公积金存款占机关团体存款的半壁江山。使用相关数据估算可知，社保结余占机关团体存款的28%，住房公积金结余则占22%，二者合计占据机关团体存款的50%。

   
   

5. 卫生系统存款所占比重约为3%，剩下47%为军队存款、科教文等系统的存款。虽然目前已允许社保基金、住房公积金购买地方政府债，但显然，这其中的许多钱，并不能够都被财政所支配，更不能够简单地用在眼下刺激经济“稳增长”。

舆论中一直有一种流行的观点，即在当前经济下行压力非常大的情况，仍然存在大量财政资金趴帐。更有研究者指出，截至今年9月，政府机关团体（不包含国有企业）存款超过20万亿，共相当于GDP的30%，一方面缺钱一方面却大量资金趴帐，简直就是一个奇葩！

在这些言论之下，国务院从2014年5月开始（第一份系统性的要求盘活存量、加快支出的文件是2014年5曰21日发布的“财预[2014]85号”），就三令五申地表示：要盘活存量，“绝不能让财政资金趴在帐上呼呼睡大觉”！

图表1 财政累计收支差额

的确，在国务院不断督促下，图表1提供的资料显示，自2014年6月起，月度财政累计差额就一改往年下一年总是比上年高的特点，开始出现显著低于往年的情况，到今年9月，累计收支差额更是出现了负值。这就意味着，财政的确已经在花过去的钱了。

虽然财政已在盘活存量、在花过去的钱了，但有意思的是，人民银行公布的金融机构信贷收支表中的“政府存款”余额却仍然在逐月持续增加。图表2提供的资料显示，到10月份进一步从9月份的20.0万亿增加到了25.8万亿，在财政已经开始花过去钱的情况下，“政府存款”仍然在一个月内增加了5.8万亿。如果统计表中被命名为“政府存款”（Deposits of Government）就是实质上的“财政性存款”（Fiscal Deposits）或财政的资金的话，那么，这的确是一个奇葩！

然而，奇葩恰恰就出在命名为“政府存款”的并不全然是“财政性存款”上。所以臆想中的财政巨额资金，皆由此而生，而财政其实并没有那么多钱可以去盘活！

1 20万亿“政府存款”并非“财政性存款”

人民银行公布的金融机构信贷收支表列出了“政府存款”信息。政府存款可细分为两项，即“机关团体存款”（Deposits of Government Departments & Organizations）和“财政性存款”（Fiscal Deposits）。其中，如图表2所示，“机关团体存款”近年来持续快速增长，到2015年10月机关团体存款余额为21.2万亿；财政性存款规模近年来基本在3万亿至5万亿之间振荡，没有表现出上升或下降趋势，到10月份为4.6万亿。

图表2 机关团体存款和财政性存款走势

由此可见，所谓相当于我国GDP约30%的，其实并非“财政性存款”，而是被命名为“政府存款”的存款，而且其中的大头还是“机关团体存款”，而不是可以归财政部门支配的“财政性存款”。而所谓的“机关团体存款”，其实并不是财政资金，甚至不是政府部门可支配的资金，而只是由于历史原因，才被归入“政府存款”名下而已。

2 “机关团体存款”与“财政性存款”、“政府存款”的区别

“机关团体存款”与“财政存款”、“政府存款”之间的纠葛，要追溯到20世纪80年代。1983年9月，在当时国务院发布的《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》中规定：“财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金。”可见，那时机关团体存款确实是被划在财政性存款口径，而且需要全部上交央行，和财政性存款一样执行100%的存款准备金率。当时这个规定的目的，是为了加强信贷资金的集中管理。上述文件给出的具体数字是：“人民银行必须掌握百分之四十至五十的信贷资金。”

到了1998年3月，中国人民银行发出《关于改革存款准备金制度的通知》，将“机关团体存款”从“财政性存款”中剥离出来。具体原文如下：“将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构的一般存款。金融机构按规定比例将一般存款的一部分作为法定存款准备金存入人民银行”。这意味着，“机关团体存款、财政预算外存款”开始从“财政性存款”中剥离出来，与政府存款分道扬镳，不再执行“财政性存款”100%的法定存款准备金，当时一般存款的法定存款准备金率为8%。尽管如此，但是自那之后，会计科目名称却仍然将“机关团体存款”在形式上归在了“政府存款”名下。而可能正是这种未能按照存款类别实质与时俱进的会计科目命名，构成了“政府存款相当于GDP约30%”这一误会的根源。

正如我们前文所指出的，由于机关团体存款并非财政的钱，甚至不是归政府所支配的钱，而是属于一般存款，因而，就不存在政府巨额资金趴帐和利用效率不高的问题。反过来看，如果硬要说20万亿的机关团体存款趴在账上未被充分利用，那么，同为一般存款的54万亿居民存款和41万亿企业存款，难道也是未被充分利用的资金?

3 解包“机关团体存款”

由于金融机构信贷收支表并未对机关团体存款作进一步细分，因此逾20万亿的“机关团体存款”就成了一个黑箱，市场对其结构知之甚少。我们尝试从侧面对“机关团体存款”的内部组成部分进行简单分解。

首先，八成以上为“活期存款”。

货币供应统计中有一个口径是“单位存款”，而金融机构信贷收支表中有一个口径是“非金融企业存款”。“单位存款”在扣除“非金融企业存款”后剩下的基本就是“机关团体存款”。

具体来看，机关团体活期存款可以由M1中的单位活期存款减去金融机构信贷收支表中的非金融企业活期存款得到。2015年10月单位活期存款为31.6万亿，非金融企业活期存款为15.4万亿，由此，机关团体活期存款为16.2万亿。

机关团体定期存款可以由准货币中的单位定期存款减去金融机构信贷收支表中的非金融企业定期及其他存款得到。2015年10月单位定期存款为28.9万亿，非金融企业定期及其他存款25.1万亿，因此，机关团体定期存款为3.8万亿。综上，2015年10月机关团体存款应为20万亿，实际公布数字为21.2万亿，其中相差1.2万亿，误差程度在可接受范围内。图表3提供的测算结果显示，利用上述方法估算的机关团体存款值与实际值历史走势比较接近。由上述计算过程可见，机关团体存款中80%是活期存款（见图表3）。

图表3 机关团体存款估算值与实际值

图表4 机关团体存款活期与定期占比

其次，社保和公积金存款占半壁江山。

在我国，根据人民银行网站的介绍，“机关团体存款”包含机关团体存款指的是：机关法人、事业法人、军队、武警部队、团体法人存放在银行业金融机构的定活期存款以及上述单位委托银行业金融机构开展委托业务沉淀在银行的货币资金。

图表5 机关团体存款细分结构

根据2014年全国社会保险基金决算报告，2014年末滚存结余51635亿元。住建部提供的信息则显示，截至2015年7月底，全国住房公积金缴存余额3.97万亿元。另外，来自WIND的数据显示，2005年至2014年全国卫生机构累计收支差额约6000亿元，这可以作为卫生系统存款的估计值。

根据上述社保基金、住房公积金、卫生机构存款，可以得出“机关团体存款”的粗略结构，如图表4所示。社保基金结余和住房公积金结余之和占全部机关团体的50%，卫生系统存款占3%，剩下47%则包括军队存款、党组织和团组织累计存款、科教文组织存款、其它社团法人存款等等。

虽然目前已允许社保基金、住房公积金购买地方政府债，但显然，这其中的许多钱，并不能够都被财政所支配，更不能够简单地用在眼下刺激经济“稳增长”。

来源：兴业研究

作者：鲁政委、李苗献

新媒体运营编辑 龚奕洁

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