棚户区改造相关政策研究

近期工作接触到一些棚户区改造项目，脑子一片空白，查了一些相关文件，整理一些概念如下：

1、定义

棚户区是指简易结构房屋较多、房屋质量较差、建筑安全隐患多、使用功能不完善、配套设施不健全的区域，包括集中成片和非集中成片棚户区、需要综合治理的城镇旧住宅区和城中村等。棚户区种类一般包括城市棚户区、国有工矿棚户区、林业棚户区、垦区棚户区（华侨农林场棚户区）和城中村等。棚户区改造可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）、综合整治等多种方式实施，具体改造范围由各市、县人民政府结合当地城市规划合理界定。

2、政府购买服务模式：

棚改政府购买服务模式是指项目由地方政府或其主管部门按照政府购买服务项目相关制度，履行完整、合规、有效的政府采购手续，由承接政府购买服务的主体实施，采用政府向承接主体购买基本住房保障服务的模式。承接主体主要依托政府采购资金回笼投资成本和获得合理收益，开发银行向承接主题提供贷款支持。

3、政府购买服务模式的主要步骤：

一是制定完善政策 ：（1）地方政府出台政府购买棚改服务的管理办法，对购买服务工作进行规划和统一规范。（2）将棚改纳入政府服务指导性目录。（3）通过省级政府与开行签订合作备忘录、向开行出函等方式，建立增信机制。

二是财政部门就购买服务事项进行财政承受能力评估，并向开发银行提供评估结果。

三是确定购买主体。

四是确定采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购。

五是执行采购程序。

六是购买服务资金纳入预算。

七是签订政府购买服务合同。

中央补助城市棚户区改造专项资金的用途和计算方法：

用途：城市棚改补助资金专项用于纳入补助范围的城市棚户区改造项目征收（收购）、安置、建设以及相关的基础设施配套建设等开支，不得用于城市棚户区改造中回迁安置之外的住房开发、配套建设的商业和服务业等经营性设施建设支出。

计算：按照各地区城市棚户区改造的征收（收购）面积、征收（收购）户数等两项因素及相应权重，并结合财政困难程度进行分配。

2018年棚户区改造国家目标任务项目补助标准：中央补助2.38万元/套，自治区财政补助0.34万元/套

《政府购买服务管理办法（暂行）》（财综【2014】96号）

政府购买服务是指：把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

购买服务的种类：各级财政部门负责制订本级政府购买服务指导性目录，确定政府购买服务的种类、性质和内容。纳入指导性目录的服务事项，应当实施购买服务。

购买服务资金来源 ：政府购买服务所需资金，应当在既有财政预算中统筹安排。

采取其他途径来实施棚改项目的资金来源：

    首先，财政铺底资金的注入。

　其次，项目建设资金。目前可能的来源：一是国家开发银行贷款。从以往的融资情况看，国家开发银行在棚户区改造过程中发挥至关重要的作用，成为融资的主力银行。国开行的资金的来源包括发行金融债、专项债，目前探讨成立政策性住房金融机构的方式进行融资。业内也在讨论在住房金融组建过程中，盘活住房公积金，将其可运营部分用于支持棚户区改造。二是通过棚改债、棚改中票、项目收益票据来解决。目前，国家政策层面对发行此类证券较为支持，例如，在国家发改委下发的《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》文件中指出，棚户区改造项目可发行并使用不超过项目总投资70%的企业债券资金，鼓励有条件的市、县政府对棚户区改造项目给予债券贴息。对发行此类证券用于棚改项目，有关部门将优先办理核准手续，加快审批速度。三是鼓励民营企业及其他各类社会资本积极参与棚改项目。通过PPP模式（公私合营）或者委托代建方式参与棚改项目是目前较为通行的方式。四是通过REITs或资产证券化模式融资。即由信托公司针对全市或全省的保障房为标的资产，发行信托计划或资产支持证券，由国开行、大型央企、保险资金等认购并在在交易市场流转。投资者的收益为同期保障房租赁市场所获得的收益，差价由政府进行补贴。筹集到的资金由政府平台统一管理，用于棚改项目。五是发行私募债融资。由政府指定或设立的投融资平台为发债主体，由主承销商代理承销，面向特定投资者筹资，用于棚改项目。六是其他市场化筹资手段。联合贷款、银团贷款、城市开发基金、市政债、资产管理计划、债权投资计划、债贷组合和投贷结合等多种融资方式均可使用。实践中，一些公益性强、项目自身收益差的项目，主要靠政府财政资金为还款来源的项目,也可以采用回购的模式,即通过招标的方式从市场上回购商品房,或者委托市场主体进行建设。如采用这种方案，则相当于将建设过程外包给了市场主体。总之，要根据项目的总体建设方案、资本金数量及到位情况、项目融资主体及其财务情况、担保条件、融资成本、建设周期、还款方式可行性等条件，确定具体的融资方案。

就目前的财政情况来看，能够采用政府购买服务，纳入财政预算的项目少之又少，即便是能够纳入财政预算，基本上都是银行可以直接支持的项目了，跟我们这种非银行金融机构没有关系。

大多数情况下，还要看项目自身的资金平衡，如果扣除安置用房以外的商品房，出售收入足以覆盖项目投入，且有合理的收益，可以考虑介入。同时可以尽量争取政府在配套用地，规划容积率上给予政策支持，补充项目的盈余。这类项目有一定的风险，银行一般不愿意直接介入，我们这类金融机构才可以以增信的方式介入。