十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出大力促进教育公平，扩大优质教育资源覆盖面，推进学前教育改革等重要教育改革内容与方向。要推进以公平和质量为重点的学前教育改革，必须进行幼儿教育师资队伍建设的顶层设计，建构推进学前教育师资均衡化的有效机制势在必行。
我国长期以来实行幼儿教师聘用双轨制，存在不少问题。如公办有编制幼儿教师地位待遇高且稳定，近年来通过考编等方式吸引优质教师资源流向公办园，某种程度上使民办园师资发展缺乏制度保障，整体素质偏低，流动性大，与公办有编制教师有较大差距。即使在同一公办园内，两种聘用制度的教师地位待遇不同，工作状态差异大，不利于整体教育质量的提升。另一方面，我国教师资格制度实施虽已有20年，仍不够完善，主要存在教师资格认证标准偏低、认证内容和方式缺乏更新等问题。但作为新型教师教育制度的基础，教师资格制度为有志成为幼儿园教师的人提供了一个相对开放、公正和平等的平台。
因此，尝试建构基于教师资格证的公民办一体的教师聘用制度，可以从源头上确保公办园和民办园享有同样的幼儿教师聘用权，保证幼儿教师平等的工作权利，有利于教师的合理流动，有利于教师质量的整体提升，对促进以公平和质量为重点的学前教育改革具有重要现实意义。
一、幼儿园教师双轨制聘用的弊端及影响
（一）双轨制聘用现状及弊端
顾名思义，双轨制聘用即两种聘用方式并存。我国现阶段实行事业编制和合同制两种幼儿园教师聘用方式。（当然还存在少部分无合同的临时聘用，因其属不正规聘用，需依法取缔，故不列入讨论范围）。教师编制是事业单位的身份标志，是我国计划经济时代对事业单位人力资源管理的基本方式。它既包含物质待遇，更具有身份地位的象征意义。现有的公办幼儿园多只有部分教师属于事业编制聘用。民办幼儿园以及公办幼儿园的部分教师则属于合同制聘用，通过签订两年、三年或五年等不同期限的合同来确立雇佣与被雇佣的关系，其工资待遇普遍低于事业编制教师。
从实践来看，双轨制聘用有其制度缺陷，存在着显而易见的弊端。事业编制教师和合同制教师在聘用标准、聘用程序、聘用期限、聘用待遇等关乎教师切身利益的方面都走向了双轨，产生了明显的差距。在聘用待遇上，以H市为例，事业编制教师的工资约为3500元，社会保险和福利比较完善，年收入6万-10万不等。而合同制教师的转正工资多为2000—3000元，甚至更低，且很少提供社会保险和福利。在聘用标准和考核程序上，事业编制教师的遴选比较严格，必须具备教师资格证且有较高的学历要求及素质要求，而合同制教师聘用缺乏监管，与低待遇相对应的往往是低素质的人员，很多民办园聘用的是无资格证的不合格教师。
（二）双轨制聘用对我国幼儿园教师队伍建设的影响
由于学前教育领域长期贯彻“两条腿走路”的方针，财政投入不足，幼儿教师的双轨制聘用方式长期存在，虽然在一段时间内能较快解决幼儿园教师的需求问题，保障了绝大部分幼儿能够入园，推动了我国学前教育事业的快速发展。但双轨制聘用带来的幼儿教师素质与待遇的差异与不公平，给幼儿园教师队伍建设造成很多的隐患。
首先是接纳了大量低素质教师，大大降低了幼儿教师队伍的整体素质。合同制聘用待遇低且监管不力，接纳了大批不符合幼儿教师基本要求与资格的人员进入幼儿教师队伍，使幼儿教师队伍呈现学历参差不齐，素质差异悬殊的鱼龙混杂的状态。
其次造成幼儿教师的恶性流动，不利于民办幼儿园教育质量的整体提高。教师编制对教师队伍的影响远远超过对其工资待遇影响的范畴，是目前幼儿教师队伍的建设和流动的首要因素。事实上考编成了多数合同制教师的归宿与奋斗目标，民办园成了考编教师的培训场所，教师流动性大，非常不利于民办幼儿园教师队伍建设和教育质量的整体提升。
二、幼儿园教师一体化聘用制度的构想依据和内涵
（一）一体化聘用制度的构想依据
正因为双轨制聘用带来的种种弊端以及产生的尖锐矛盾，亟需构建幼儿教师的一体化聘用制度。近年来，国内的改革趋势为我们提供了改革的宏观背景与制度建构的可能性。
一是2014年7月1日起施行的《事业单位人事管理条例》指出，“国家建立激励与约束相结合的事业单位工资制度。”这一条例的实施打破了事业单位终身制，确立了事业单位与职工之间的“合同关系”，实行合同聘用。可见，政府已经开始将事业单位编制与合同制逐步拉近，有意实现统一。
二是国务院公布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，确定从2014年10月1日起对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。提出要逐步建立统一的养老保险制度，全部实行单位和个人共同缴费。养老保险并轨的举措足以体现出政府在事业编制和合同制聘用的平衡上所做的尝试与努力。
此外，美国、日本和法国的公、私立学校教师的聘用方式也可以提供借鉴。日本公立学校教师相当于教育公务员，私立学校教师属于普通雇员，但他们并没有社会地位上的差别。这主要是由于公立学校教师的工资和福利待遇与私立学校教师并没太大差距，部分私立学校教师的工资高于公立学校，而且，公立学校的教师还要履行定期轮岗的义务。究其原因在于，其教师的入行门槛高，且政府对私立学校的扶持力度比较大，这要包括财政补贴、家长现金补贴、困难家庭减免优惠、提供设备材料等。近年来鉴于私立学校在提供教育服务上的重要地位，美国等都有增加对私立学校财政投入的趋势。尤其是法国，凡是通过国家级考试的教师，不论在何种性质的学校任职，政府都同样保证他们在就业、薪酬、升级和养老等各方面的利益。
（二）一体化聘用制度的内涵
一是幼儿园教师资格制度与聘用制度的一体化。前面已经提到，我国的幼儿园教师资格证制度与聘用制度实际上是分离的，两者同是教师管理制度的重要部分，但因彼此独立，没能有效地发挥作用。一体化聘用制度首先就是要在完善幼儿园教师资格制度和聘用制度的基础上，将二者结合，形成基于资格证的幼儿园教师一体化聘用制度，才能严格把控我国幼儿园教师队伍的质量，从根源上阻断不合格幼儿园教师的产生。
二是两种聘用方式的一体化。一体化聘用制度并不是达到完全的事业编制或完全的合同制，它强调的是两种聘用方式在实质内容上的一体化。身份称呼可以不同，但在聘用的各项细节的规定上要实现统一，只有将关系教师切身利益的问题解决，实现有编制教师和无编制教师的权利平等，才能消除幼儿园教师队伍内部的差距和歧视，合同制教师的质量才能逐步提高。因此，一体化聘用制度更注重的是聘用中各项具体内容的一体化，主要包括一体化聘用标准、一体化聘用程序、一体化聘用待遇、一体化专业发展和一体化评价。因此，如何使有编制教师和合同制教师在各项利益上实现平等是一体化聘用制度建构的关键所在。
三、构建幼儿园教师一体化聘用制度的建议
（一）完善幼儿园教师资格制度
目前，作为聘用制度基础的幼儿园教师资格证含金量过低。
一方面，资格证书申请标准过低，考核程序及内容过于简单片面，专业性不够。通过调查发现，我国幼儿园教师资格证书的申请条件为中等专科学校毕业学历，没有专业限制，考核内容和程序比较简单，且没有教学实习的要求。教学实习在美国等国家教师职业准入过程中是非常重要的环节，它能够对教师的专业知识与技能、教学实践能力和问题解决能力作出全面而持久的考查，同时还能够对教师的教学态度、教学风格、个人气质等内在修养作出较为客观的判断，而我国则忽略了这一重要环节。也就是说，在我国任何专业毕业的学生都有可能成为幼儿园一线教师，这也就使得幼儿园教师队伍中多了一大批没有专业背景的教师。此外，教师的教育信念、从教原因等一些无形的但却关系教师素养的核心内容也没有列入考查项目里。
另一方面，资格证书价值单一，且没有年限限制。在我国，幼儿园教师资格证书一经获得，便失去了作用，这种单一的价值使得这一证书无法得到重视。相比国外多种类、多等级和有年限的教师资格证书，我国的资格证书显然不能够促进教师的专业发展，无法发挥更大的价值。
首先是提高认定标准。将中等专科毕业这一认定的学历要求统一提高到大学专科毕业，从源头上提升幼儿园教师的质量。原本中等专科毕业学历的要求在一定时期内满足了我国学前教育发展对于幼儿园教师数量的需求，但是随着社会的发展与进步，人们对于学前教育质量的需求成为社会趋势，由此提升幼儿园教师的学历水平成为当务之急。当前，我国部分地区已经实施了这一标准，但这还远远不够，要保证我国幼儿园教师的整体质量，必须全面实施这一标准，确保全国幼儿园教师学历标准的统一。当然，这一过程不可能是一蹴而就的，各个地区可以根据当地学前教育的师资情况和对于幼儿园教师的需求量循序渐进地落实这一学历标准。
其次是严格考核程序和内容，增加教育实习环节。目前我国幼儿园教师资格考核程序是笔试和面试，考核内容包括综合素质、保教知识与能力、模拟讲课和回答问题四个方面，比较简单，通过率较高。借鉴国外教师资格认定的内容，建议把教师的教育理想、教育理念和信仰、责任感、个人品质等无形资产放入考核范围内，增加教学实习环节，考查其实践智慧和能力，由此将应试导向的考核转变为综合能力导向。因此建议将整个考核程序变为提交申请材料、笔试、面试和实习四个环节。
符合幼儿园教师资格认定标准的人员需提交相关申请材料，包括：自我介绍（介绍自己的学习经历和实践经历、职业愿望等）、教育理念和信仰的陈述（阐述自己对学前教育的理解、心中好的学前教育是怎样的等）、个人研究成果展示及学历证明等。由专家小组对每个人的申请材料进行审核和评估，确定参加笔试的人员。笔试合格后进入面试，根据题目进行模拟上课和回答问题，问题的设计应尽量考虑到对应试人员全面、深刻的考查。通过面试的人员进入随机分配的幼儿园进行一段时间的实习，对其进行综合素质的考量，实习期结束由幼儿园园长和考核小组共同给出考核结果，并由相关部门对体检合格人员颁发初级幼儿园教师资格证书。
再次是划分证书等级，规定有效期，提高内含价值。建议将幼儿园教师资格证书划分为初级、中级和高级三种类型，且规定有效期，在证书达到期限之前必须更新证书或通过特定的培训课程获得高一级的证书。假如可能的话将教师资格制度和教师职称评价体系整合。当然这需要一个过程。比如，对于在职教师，要将其教师资格证书与其工资待遇相挂钩，对于拥有不同等级证书的教师给予不同的工资奖励，激发教师的专业发展热情。
（二）统一聘用标准，持证上岗，严格监管聘用工作
完善法律，严格执法，加强聘用监管，确保持证上岗。法律是幼儿教师权利与义务的最好保障。因此，必须完善和执行相关法律，确保有编非编教师平等的法律地位，对于聘用无证人员的幼儿园给出明确的惩戒措施，保证幼儿园教师持证上岗。遵照《教师法》规定，对于没有幼儿园教师资格证书的在岗教师进行登记，并要求其限期获得证书，否则解除其聘用合同，以遵循法律保证幼儿园教师的专业性。鉴于民办园聘用无证教师情况相对严重，可对无证的民办幼儿园教师进行清点登记，对于情况比较严重的民办幼儿园，给予惩戒和帮扶措施，调整师资队伍，提高师资质量。
同时，完善幼儿园审批标准，采取有力措施整改质量过低民办园。我国各地区对于民办幼儿园办园标准的规定不尽相同，但一般都把办园规模、资产拥有量作为首要标准，忽视了师资建设这一影响幼儿健康发展的关键因素。因此，相关部门应尽快完善幼儿园办园标准，将教师持证上岗、教师队伍建设、师幼比例等条件列为最重要的办园标准之一，并切实做好审批工作，确保规范办园。
（三）加大财政投入，建立一体化的薪酬制度
为实质性提高非编教师的待遇，应加大对学前教育的财政投入总量，改善对民办园尤其是非营利民办园的投入，并且把投入重点放在教师待遇上。具体来讲，可结合教师资格证设立有编非编教师一致的工资标准，并建立工资管理系统。以杭州市江干区为例，该区对民办园所有教师建立了统一的工资管理系统，结合资格证给予政府奖补，并且通过统一的工资管理系统保证将政府奖补发放到教师个人，以确保民办园教师的工资待遇。
在此基础上可以尝试建立一体化的幼儿园教师薪酬制度，将教师的工资与教师资格证书的等级、教龄、教学成果等方面联系起来，实行激励政策，在确保有编非编教师工资和福利待遇基本相当的情况下，鼓励教师的专业发展和教学水平的提升。此外，还应特别关注经济落后地区，通过倾斜的财政补贴方式将经济落后地区幼儿园教师的薪酬尽快提高到全国幼儿园教师的平均水平。
（四）统一幼儿园教师专业发展评价体系
民办园教师职称评定率低是有目共睹的，其原因有二：一是幼儿园教师整体的职称评定情况不够乐观，民办园教师机会更少，二是民办园教师自身的参评意识不强。鉴于此：
一方面应加大宣传，积极鼓励民办园教师参与到职称评价体系中来，由相关部门统一组织评价和考核，给所有幼儿园教师公平的专业发展机会。
另一方面，整合传统的职称评价体系，将幼儿园教师资格证进行完善和细化，如前所述，可以划分为初级、中级、高级等类型，作为对幼儿园教师进行专业发展评价的标准。对原本已经获得职称的教师，依据幼儿园教师资格证的相应标准，给予其相应的资格证书；对于还未获得职称的教师则给予参与评审的机会，以获取与其专业发展相适应的资格证书。
由此，一体化的准入资格与聘用，一体化的待遇、一体化的专业发展评价体系等，一体化的幼儿教师聘用制度就此基本得以建构，并且通过实践创新不断加以完善。
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