“借鸡生蛋”与“杀鸡取卵”——政府停摆却依然减税的逻辑

        关注国际时事的人可能会注意到一个有意思的现象，就是政府停摆（government shutdown），这一在中国不可能出现的政治事件却时常发生在西方国家。虽然政府停摆涉及到政党政治博弈等复杂因素，但是最为根本的原因在于这些政府权力有限而手头并不宽裕。但更有意思的是，即使这些手头并不宽裕的的政府，却依然爱减税即减少自己的收入。

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        以美国为例，在1980年以来的30多年的时间里，美国联邦政府只有4年（1998-2001）出现财政盈余，其余年份，年度赤字不断扩大，到2016年年底，其负债余额为22.8万亿美元，是GDP的一倍多。但从里根、布什到特朗普，一般而言只要是共和党人做总统，从总统选举期间到实际做总统之后，都坚持提出减税的纲领，而且也都力行减税措施，而不是加税去减少政府负债。2017年特朗普就任美国总统后，进行了美国自里根总统以来最大规模的减税行动。

图片： 1950-2007美国最高收入所得税税率，来源：托马斯·戴伊，2010

        政府没钱还要力行减税，这到底是怎么回事呢？是只顾当前选票利益而不负责任，还是有深思熟虑的考量？正如约瑟夫·熊彼特所言：“一个民族的精神风貌、文化水平、社会结构以及政策可能塑造的行为方式，所有这些甚至更多，都记录在它的财政史上”。一般而言，在资本主义国家，由于产权私有和政府和市场的边界划分较为清晰，政府获取财政资源的渠道有限，主要有税收和借债两种手段。借债本来也是源于政府钱袋子紧。自古希腊古罗马以来，西方国家的征税权也受到不少约束。但是现代社会也普遍接受“税是我们为文明社会所支付的代价”，各国也都建立了完善的税收征收体系，尤其是欧美发达国家，所以面对巨大开支的时候，征税也并不是太大的问题。但事实是，在负债累累的情况下，穷政府不但不加税，反而减税和扩大借债额度。本文试图分析穷政府依然减税的现象，探究其背后的逻辑。

        政府作为行政机关，主要职能是提供公共服务，包括国防安全、社会秩序、环境保护、社会保障等等，这也是政府的开支。政府开支类似于企业的投资决策，其目的也是获取收益，既包括显性收益，也包括长期回报（如基础教育普及和健康水平的提高带来社会人力资本的提升）。如前所述，政府的收入除了部分投资收益和服务收费外，最主要的就是税收收入和借债。

        如陈志武教授所讲，在投资的意义上，如果政府开支不能带来回报，那无论是财政盈余还是赤字累累，也无论是通过征税还是借债融资，都不应该进行。与此同时，政府开支的回报率也不能太低。如果开支带来的回报率低于政府负债的利率成本，这种开支也不能做（一如借钱投资的收益低于借钱的利息，这种投资是亏本而不应做的）。在中国随处可见的面子工程和形象工程，花费了大量资源，却也几乎没有什么回报，于民生无益，在拆建循环中，无外乎是增加了某些部门的账目数据罢了。而有些项目如自然灾害防治、修建重大基础设施工程和民生工程，其收益远远高于利率的回报，政府就应该做，有些还是必须要做。

        但政府重大支出的资金从哪里来呢，税收？还是借债？一如陈志武教授所讲，借债融资还是加税融资，取决于政府融资成本与民间投资回报率之间的差别。因为政府借钱的利率成本比社会中任何组织都低，比如美国30年国债的年利率为2.6%，而评级最高的公司也要支付4.3%的年息才能借到30年的债，更不要提众多中小企业，普通家庭的债务利率更高。所以，与其让社会负债很多，不如由联邦政府负债，因为政府负债的成本最低。当然，前提是民间的投资机会、投资回报要足够高，尤其是要比政府投资回报高，否则，政府不仅不应该有赤字，还应该通过加税把一些国债还掉。

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        减税的逻辑可以从一个例子看出来。假如政府现在有一个项目，项目投资回报率为5%，需要100亿的前期融资。政府弥补此项开支的方式既可以是向社会征税，也可以按照2.6%的年利率从金融市场借。至于应该选哪个方案，需要做进一步的分析。假如政府资金借债融资，等于是把100亿留在那些企业手中，由企业扩大投资。假设企业的投资回报率为10%，企业所得税税率为20%，则一年后这些企业投资的利润是10亿，其中2亿是交给政府的税收。去除税负后，企业把剩下的8亿利润加上原来的100亿共108亿做第二年投资，由此第二年获得利润回报10.8亿，上缴税收2.16亿……如此循环往复，在企业不断做大做强的同时，政府的收入也会显著提高，而且政府这部分的收入将会按每年8%的速度增长。考虑到政府的融资成本为2.6%，每年8%的无限收入流带来的收入不可谓不大。也就是说，政府自己借钱花，把那100亿留给民间企业，最后给政府换来价值无穷大的未来税收收入。而且，不管国家现在是否有赤字和很高的负债，这个结论都成立。

        利率和投资回报率的变化不影响结论的成立，但是政府当下的减税会使自己在未来获得远远更多的税收流的结论有个核心前提，那就是民间投资回报率要始终超出政府公债利率至少1.25倍（陈志武教授语，这里假定企业所得税税率为20%）。也就是说，如果民间投资回报率低甚至没有回报，那么政府就应该减少开支并加税还债，如果政府开支回报率较好的话，也应该通过征税为项目融资，而不是借新债。但经济增速较快的时期，民间投资回报率一般都会高于公债利率较大比例。因此，多数时候，政府应该通过借债融资，少征税甚至减税，把民间收入放在民间——企业富、民间富，国家最终才能强。

        如果民间投资回报率高，政府就应该藏富于民，让社会上的企业去赚钱，通过借债弥补当前财政开支，今后再通过企业所得税来弥补，这样就能实现双赢。在民间投资回报率高的时候，哪怕政府已经负债累累，也应该减税，让企业留下利润去投资创业，也就是所谓“借鸡生蛋”。反过来，如果此时政府还征收重税，就无异于是“杀鸡取卵”。孰是孰非、孰轻孰重，一目了然。