最近，十个河南建筑工人为了省钱、吃得好点，选择搭伙做饭，却被南京执法部门以“无照经营食堂”的名义处罚15万。这样的执法方式，是要堵塞社会的“自救”渠道吗？
到底是搭伙做饭，还是“私设食堂”？
先给朋友们梳理下事件的基本概况，河南一家建筑公司的十名员工，他们几个月前被公司派到南京筹备一个项目，为了节约开支，同时吃得好一些，大家就在出租房里凑钱搭伙吃饭，“几名同事当中，电焊工张师傅手艺不错，柳先生和同事们决定把钱交给张师傅，由张师傅负责买菜、做饭。”
自己做饭有风险
后来，估计是常有陌生人出入，被南京群众给举报了。去年11月，南京市建邺区市场监督管理局上门进行检查，要求他们不得在出租房内做饭，并开出了一份《行政处罚听证告知书》。《告知书》显示，搭伙做饭属于“未经许可从事食品经营的行为”，并认定其违法收入为14160元，加上十倍的罚款，总共要处罚15万5千多元。
管理部门认为，这并不是搭伙做饭的问题，而是单位食堂无证经营食品的问题。并且出示了证据，比如这张照片，电焊工张师傅一身厨师的装扮，这哪里是搭伙，分明是无证食堂！
监管部门认为这不是搭伙，而是无证食堂
建邺区市场监督管理局还表示，这些人写过一个情况说明，承认不是搭伙，而是公司内部食堂。但是，这些工人表示，最初在“情况说明”上写的是“凑钱搭伙做饭”,但被管理部门斥责、威胁“你要这么写，我们马上就处罚你，得按照我的要求来！”
目前看来，双方各执一词。尴尬的是，南京另外两个区，玄武区和鼓楼区的市场监管局工作人员都向媒体表示，搭伙做饭人数规模小，而且在民宅内，不需办理食品经营许可证，只要不扰民，注意食品安全就可以。
不必纠缠是不是搭伙做饭，我们想一下这件事的本质是什么
之所以说不必纠缠是搭伙做饭还是无证开食堂，因为这里面的边界模糊且没有必要深究。
根据《餐饮服务食品安全操作规范》，设于机关、学校、企事业单位、建筑工地等地点，供应内部职工、学生等就餐，均可认定为食堂。
但是，这里的食堂，显然指向的不是个人行为（搭伙）。管理部门说这15万是处罚公司的，但这些工人的公司表示，这是个人行为，和公司无关，所以这个罚款应该由工人自己筹措。
另外，《食品安全法》第三十五条第一款规定：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。同样，这条规定也套不上少数人之间“搭伙做饭”的情形。
也就是说，目前的法律法规，并没有明确给出“搭伙吃饭”和“开设食堂”之间的分界线。没有规定多少人用餐、人均费用多少就超出了“搭伙吃饭”的范畴。我们从常识出发考虑一下，十个人吃饭，六个月的时间，这个“食堂”一共收了14000元，每人每天7块钱，这到底更符合“搭伙”还是“私设食堂”的概念？
工人们非要这样吃饭才满意咯？
之所以要对饭店、食堂搞准入制度（办证），最重要的是为了控制食品安全。因为饭店、食堂针对不特定人群，涉及的面广，必须要做风险防范。但像这种10个固定的人吃饭的情况，和平日里朋友请客，有多大区别呢？
最后，我们来说一下这件事的本质。本质是：10个工人，自己解决了吃饭问题。代价是：罚款15万。
从这个本质出发，执法的动机是什么？
“年底了，年终奖还没有着落”。这是这起事件后，网友点赞数最多的评论。这种怀疑我们常能看见，比如年底交通、违停罚单多了，“年终奖论”又跑了出来。之所以有这种论调，是大家对有关部门的执法动机产生怀疑。
为什么对执法动机产生怀疑呢？咱们不扩大，就事论事，你把10个人搭伙做饭的行为，定义为“无证经营食堂”，并且罚款15万，是为了保障这10个工人的食品安全问题？
有一家企业主很好地回答了这个问题，当执法人员督促四川某公司食堂尽快办理相关许可证时，其公司办公主任表示不能理解：“过去职工每天都只能买一些路边摊的盒饭吃，或者到附近农民家中吃饭，那个时候无人来过问职工的食品安全问题。可如今公司内部办起了职工食堂， 公司每月还要补贴10余万元就餐费，你们开始关心食品安全问题了？那倒不如我们明天就把食堂关了，让你们来为职工一日三餐服务。”
我们这些年，说了太多次严格执法，但我们更应该搞清楚，执法的目的是什么。监管部门通过办理、发放《食品经营许可证》，对食品安全防控等方面提出硬性操作规程从而进行监管，这是法定职责，没有错，但监管部门也应针对小规模、不对外经营的“小食堂”这样的新课题，加强研究，在处理上，至少应该把握好分寸。
最差的行政执法，有哪些特征
我们试图总结一下，最差劲的行政执法，都有哪些特征。第一，是“既不给福利，也不给自由”。
大家还记得上海的“阿大葱油饼”吗？因无证经营，被监管部门责令停业。这不是一张饼的事，这是该用什么态度去面对小商贩积极谋生的诉求。
一般来说，如果不给自由，就要给福利。香港对小摊小贩的管理很严格，自由相对少，但自由限制了，就要给福利。2013年，港府向立法会申请拨款2.3亿港元，这笔钱给了4300个小贩，让他们搬迁，离开居民区，每户小贩最高可获6.4万港元资助。
香港居民区楼下的商贩被要求搬迁，但政府掏钱
如果不给福利，就要给自由。2014年，印度总统签署了“街头小贩法”，该法案规定，在没有搞清小贩的生存状态前，禁止强行清除摆摊者，并将为小贩颁发营业许可。可以发现，该法的起草、筹备工作，由印度政府住房与城市减贫部负责。
而像上海黄浦区监管部门这种“既不给自由，也不给福利”的做法，自然是最不能接受的。这种做法，不仅体现在对小摊小贩的监管上，而是一种行政基因，在横扫城中村、驱赶流动人口等方面皆有体现。
最差劲的行政执法的第二个特征，叫“隐形规则”占上风。法律学者吕尚敏对行政执法人员的行动逻辑做了详尽分析，他总结，影响行政执法行为的因素远不止法律一个，还包括上级意志、行政习惯与经验、利益诱导、大众传媒等等，前两个是最强大的因素。正是这些“隐形规则”的存在，削弱了法律的约束力。
华商报有一则报道，曝光陕西安康交管部门给交警下达罚款任务，“交警队每人每月要罚够5500元，如果没有完成，就要扣除300元绩效工资和480元的加班费，拿到手只有900元。”随后，当地交管部门回应称，该罚款任务实为上级要求的量化考核。如果唯上级考核要求是从，交警为了完成指标，势必会出现过度执法的情况，“公正执法”会受到影响。
2012年，陕西电视台进行了“警察设伏抓嫖调查”的报道，记者发现，为了抓到更多嫖客，警察非但不依法查处卖淫场所，还与“小姐”串通一气，钓鱼执法。这类钓鱼执法的行政执法经验，虽然有“效率”，但完全无视法律严禁以“引诱、欺骗等非法手段收集证据”。
最差劲的行政执法的第三个特征，叫“罪罚不相当”。“罪罚不相当”有两种，第一种是明明很轻微的情况，惩罚很严重。比如这次事件中罚款数额的问题，15万相当于这些人5年的伙食费（按照他们搭伙做饭的标准），这个惩罚是不是也太重了？他们所犯的“错误”和这个罚款的数额，匹配吗？第二种，明明很恶劣而且不当所得颇丰，但惩罚很轻微。比如证监会在处罚一些内幕交易行为时，只罚款3万。
正是由于在罚款问题上可以动心思，徐州检察院认为，从已查处的行政腐败案件来看，主要集中在工程招标代理、交通运政稽查、食品药品督察、企业税务纳税申报等和行政罚款密切相关的部门。
回到本次事件，是很符合第一个特征“自由福利一个都不给”的，至于第二个特征，即执法动机问题，我们目前不能妄自揣度。但在罚款额度上，是不是可以考虑下减免，哪怕不允许工人朋友搭伙，也不必如此严厉吧？