海南自贸港单独立法加速探路，距离顶格开放还有多远？
中央从上位法赋予海南更大的改革试验自主权，能够增加海南的发展活力，为海南自贸港未来的立法积累经验。海南省自由贸易港建设总体方案的发布为期不远
编辑 | 王延春
4月27日，海南省省委书记刘赐贵主持召开了海南省平安建设领导小组第一次会议。会议强调要为海南自贸港建设营造稳定和谐的社会环境。
而就在此前一天，十三届全国人大常委会第十七次会议审议相关决定草案，拟授权国务院在海南自由贸易区暂时调整相关法律的实施，将涉及游轮管理、土地征收、种子进出口的相关权限下放到海南自贸区。
此举被业界视为在为海南自贸港单独立法进行探路。
“这是海南自由贸易港建设中的重要一步。”天津师范大学自由经济区研究所所长孟广文在接受《财经》记者采访时表示，中央从上位法赋予海南更大的改革试验自主权，能够增加海南的发展活力，为海南自贸港未来的立法积累经验。
当下，海南正处于总结自贸区两年建设经验、布局自贸港建设阶段的关键时期。今年4月，海南省深改办副主任张华伟在海南自由贸易港新闻发布会上表示，相信海南省自由贸易港建设总体方案的发布已为期不远。
据权威人士透露，海南自贸港的建设方案或将朝着“零关税、低税率、四自由”的方向迈进。以服务贸易为主导的海南自贸港将出台具有国际竞争力的产业开放政策、财税政策、贸易自由化便利化政策，实现进一步扩大开放。
对标最高开放标准
4月26日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议了《关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整实施有关法律规定的决定（草案 ）》。
据悉，海商法方面，草案提出，将海南自贸试验区港口开展中资方便旗邮轮海上游业务的邮轮企业(经营主体)及邮轮的市场准入许可、仅涉及海南自贸试验区港口的外籍邮轮多点挂靠航线许可权限由国务院交通运输主管部门下放至海南省交通运输主管部门。
基于海南海域情况及海南国际邮轮发展状况，在五星红旗邮轮投入运营前，允许中资邮轮运输经营主体在海南三亚、海口邮轮港开展中资方便旗邮轮海上游业务。
“在中国挂五星旗的邮轮开始运营前，允许中国的船东挂方便旗开展业务，允许外资邮轮靠泊，有利于南海热带海洋与生态的利用、加强海南本岛和离岛的管控，促进海南特色旅游业的尽快发展。”孟广文解读说。
他特别指出，邮轮如果开到公海，（按照船旗国管辖和普遍管辖原则），可能可以不受中国法律制约，这或许为放开博彩业、免税购物、演艺等特色旅游产业留下了空间。
土地管理法方面，草案提出对海南自贸试验区内由国务院批准的土地征收事项，由国务院授权海南省人民政府批准。
种子法方面，草案提出在海南自贸试验区从事种子进出口业务的，其种子生产经营许可证核发权限由国务院农业农村主管部门、林业主管部门下放至海南省农业农村主管部门、林业主管部门。
对此，孟广文认为，在保证基本农田不减和建设用地指标不增的前提下，海南能够自主和灵活利用与配置土地资源，例如通过异地补偿等方式实现用地平衡，有利于加快自由贸易港开发建设。而海南是中国种育中心，在保证安全的情况下扩大自主权，也有利于促进种业发展。
“在（国家）还没为海南自贸试验港单独立法的情况下，允许海南实施不同于中国其他地区的法律更符合国际惯例。”孟广文分析，中央选择先以暂停实施部分法律条款的方式，给予海南更大的政策实施空间，留有回旋余地，也为未来可能的单独立法作了准备。
据了解，自贸区立法并不少见，蒂里亚斯特自由港、巴拿马和迪拜自贸区均制定有相关法规。尽管中国最终是否会针对海南自贸港单独立法尚未确定，但今年1月18日，海南省人大常委会副主任许俊透露，海南人大将全力配合全国人大常委会加快制定海南自由贸易港法。
海南法院目前也在试水制度创新。4月25日，海南法院报送的“一站式”司法征信服务平台、刑事裁判财产性判项集中集约执行等2个案例入选2020年第一批6个海南自由贸易港制度创新案例。
海南的官员曾在多个场合表示，海南要对标全球最高开放标准建设自贸港。而这也是海南继1988年独立建省成为特别行政区、2010年建设国际旅游岛之后的又一次重大历史发展机遇。
“海南原来是海防前线，经济基础比较差，以农业为主，没有工业基础，工业配套条件也比较差，而且，孤悬海外，所以，经济特区时期，工业没有发展起来，主要发展了房地产。后来建设国际旅游岛，是对海南发展模式和产业的新探索，但对海南整体的经济发展起的作用还是不大。现在自由贸易试验港应该是找到了适合海南发展的一个路径和模式。”孟广文说。
早在1988年和1992年，海南省委省政府曾两次向中央请示建立海南特别关税区，但因种种原因被搁置。直到2018年4月13日，国家主席习近平宣布，支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。
孟广文分析，海南是海上丝绸之路重要节点，经略南海的重要地缘枢纽；海南主岛和离岛面积远远大于新加坡、香港等自由港，热带海洋与生态资源丰富多样；琼州海峡将海南与大陆分隔，有助于物流与人流等要素管控；粤港澳大湾区一体化中，在免税购物、会展、旅游业、现代服务业、高技术研发等方面，海南可与香港、澳门等地区分工合作；不像东北和北方沿海发达地区，海南固有的体制障碍更少，且积累了较丰富的开放经验——海南具备建设自贸港的基础条件，剩下便要看政策力度与改革的决心有多大。
2018年4月14日，中共中央及国务院出台《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，海南发展要以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导。到本世纪中叶，要率先实现社会主义现代化。
孟广文认为，一般发达经济体是由以第二产业为主转变为以第三产业为主。尽管制造业是中国始终需要把握的核心，但在未来，服务业对于解决就业问题、提高经济活力和转变经济发展方式的作用会越来越大，也是中国扩大对外开放面临的新挑战。
“世界历史上，特别是二战以来，自由经济区被许多国家作为经济政策工具，像美国对外贸易区、英国利物浦自由港、巴拿马、迪拜、釜山等自贸区的功能与作用大多停留在经济层面，如促进物流与转口贸易、引进投资、促进就业、赚取外汇、活跃地方经济等。”孟广文说，中国的自由经济区则更多为国家改革开放提供试验田，为促进中国全球化积累经验。
海南自贸区正是中国开放现代服务业的试验平台。2018年9月，《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》印发，从加快构建开放型经济新体制、加快服务业创新发展、加大政府职能转变等方面，明确了改革试点任务。
寻找新的产业引擎
4月13日，100个总投资为489亿元的项目在海南集中开工，100个总投资为548亿元的项目在海南集中签约。其中，出现了中远海运、招商局、中粮集团、阿里、腾讯等11家世界500强企业的身影。
这是2018年前的海南少有的景象。
此前，除房地产、旅游业、农业，海南再无优势产业。相较于香港、新加坡、珠三角，海南对货物、资本、人员、服务等要素的吸附能力明显不足，而这并不符合自由贸易港的功能定位。
2018年，《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，海南发展不能以转口贸易和加工制造为重点，要以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导。
两年后，旅游业已成为海南的支柱产业。2019年，海南省共接待国内外游客8314万人次，同比增长9%。旅游业占GDP的比重为19.78%。
海南的旅游资源尚有挖掘潜力。去年3月，中旅集团将总部迁入海口，其投资约110亿元建设的海口国际免税城项目开工。海南热带雨林国家公园目前处于试点阶段、海口石山火山群国家地质公园的规划已通过专家审查，《海南省国家体育旅游示范区发展规划（2020-2025）》也于今年4月发布。
同时，服务业正在成为拉动海南经济增长的重要引擎。去年8月，海南实施服务贸易先导计划，提出扩大旅游、医疗、航空维修、金融等服务出口。2019年，海南第三产业对经济增长的贡献达75%左右，增速高于整体经济1.7个百分点。
海南高新技术企业数量在全国排名仍然居于末尾。不过2019年增至566家，同比增长48.6 %，实现工业总产值551亿元，增长12%。此外，海南正以文昌国际航天城、三亚崖州湾深海科技城、南繁科技城等三大科技城为重点，推动“陆海空”领域的高新科技产业发展。
2019年，海南省GDP为5308.94亿元，三大产业结构由2017年的21.6：22.3：56.1调整为20.1：20.6：59.3——正逐渐趋近海南省第七次党代会提出的20：20：60目标。
“总体平稳，有喜有忧”，去年年底，在海南省委经济工作会议上，海南省省长沈晓明如此总结2019年海南经济形势基本面。忧的是经济低位运行、上行乏力，喜的是发展动能加快转换、发展质量明显提升。
当下，海南确立起十二个重点产业，包括互联网、旅游、低碳制造、医疗健康、热带特色高效农业、现代金融服务、会展、油气等产业。今年1月作2020年政府工作报告时，沈晓明指出要重点培育油气、旅游、互联网、热带高效农业4个千亿级产业。
尽管海南的产业目标明确，但也有声音担心，要实现跨越转口贸易和加工制造发展基础直接建设自贸区（港），此种“变轨”过程缺乏先例。
孟广文分析，一般自由贸易港的基础产业是基于货物贸易的航运物流，这也是自由贸易港原生的第一推动力。新加坡位于印度洋与太平洋航线枢纽，巴拿马自贸区位于太平洋与大西洋航线的枢纽，均是由地理区位优势发展起货物贸易，从而才延伸出了仓储、运输、国际贸易、金融、旅游、加工制造等产业群。
“我们现在回避了制造业和仓储物流。资金与资源密集型产业确实不行，发电厂、炼钢厂、机床厂、大电器等高耗能、占地多、污染大的产业不适合（海南），也和中央给海南的定位相悖。劳动密集型的加工制造业也过了黄金期，珠三角劳动密集型产业也有向内地和东南亚转移的趋势。”孟广文认为，旅游及服务业需要人流带动，举办会展具有季节性，而无论是是资源开发还是政策配套，海南尚未成为夏威夷、济州岛那样诱人的旅游目的地。
在他看来，海南目前或许需要一个杠杆产业来撬动经济。考虑到海南，特别是离岛的区位较香港、深圳、广州更偏南、更接近国际贸易航线，如果作为货物集疏运的枢纽，有利于带动其他产业发展。离岛也可作为避税型自由港，发展旅游、免税购物和公司注册服务等业务。但如果不作为转口中心，海南相关产业及配套服务的发展可能会面临一些问题。
房地产“断腕”之后
海南将坚持“房子是用来住的、不是用来炒”的定位，继续严格执行“全域限购”等政策。4月28号，海南省住建厅负责人在一次工作会议上明确了上述楼市调控基调。
新冠疫情暴发后，多地试图放松楼市调控，而海南继续念上“紧箍咒”。3月，海南印发《关于建立房地产市场平稳健康发展城市主体责任制的通知》，提出发展安居型商品住房、本地户籍家庭最多买两套房、在全国首先推行现房销售制度。
海南收紧楼市已成常态。沈晓明曾多次强调，海南要以壮士断腕的决心根除房地产依赖症。开启自贸区建设前后，海南出台了《关于做好稳定房地产市场工作的通知》《关于进一步稳定房地产市场的通知》等文件，加码实施全域限购政策。
近两年，海南的楼市调控政策被评为“史上最严”。2019年，海南省房屋销售面积 829.34万平方米，比上年下降42.1%；房屋销售额1275.76亿元，下降 38.8%。
“海南的房地产限购政策看起来比较严格，但是落户政策一直在向人才引进倾斜，所以人才在海南购房其实没什么限制，但是确实有效限制了炒房，真正住房的人买房子其实没有什么影响。”一位在海航工作的海南当地人士向《财经》记者表示，目前海口只能销售现房，对购房者应为利好。
然而，海南的限购政策在某种意义上存在悖论。华夏新供给经济研究院院长贾康在接受《财经》记者采访时表示，海南在公布自由贸易港消息时，实行全岛限购属不得已，却非长久之计。“按照基本逻辑，如果要实现生产要素自由流动、最充分的市场化、最充分的开放，怎么能够一直把房地产市场用行政手段死死压住？”
贾康担忧，行政手段采取严格的一刀切办法，不能有弹性地处理要素流动中间的自主选择，特别是改善房需求、租房市场建设需求。行政手段的某些做法会背离海南冲在最前沿、实现市场化与国际化的内在逻辑和取向，也会影响海南对外的自由贸易港形象。
贾康建议，海南可以在自由贸易港总体建设规划之下，比照上海、重庆的房产税试点，加大尝试力度，尽快通过改革的试点，转为以经济手段为主，防止海南房地产市场出现过度炒作、大起大落。
海南去房地产化的手段不仅削弱了市场的作用，还伴随着经济增长放慢的阵痛。2018年、2019年，海南省经济生产总值增速均在5.8%左右，未达到7%的预定目标。而新冠疫情雪上加霜，今年一季度，海南省生产总值1115.28亿元，同比下降4.5%。
今年4月，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林在《经济参考报》撰文，建议以特别之举形成疫情冲击下海南自贸港经济增长新动能，当务之急要以服务业项下自由贸易的“早期安排”尽快实现服务型经济发展的新突破。
去年4月，中国国际经济交流中心副理事长黄奇帆提出，中国如果做好零关税、零壁垒、零补贴，等于第二次入世。贾康认同这一观点并表示，自由贸易港应当逼近上述“三零”，让要素在竞争中性、所有制中性的高标准法治化营商环境下，实现最大限度的自由流动。税收也要实现尽可能的简与低。
在贾康看来，海南目前实行“无税不申报”等税务创新举措多是将信息技术运用与服务型政府转型结合到一起，属于管理层面的进步。海南自贸区目前的建设总体上可能更加注重稳，而更应当注重以极大的魄力、大刀阔斧地推进自贸区建设的进程。
自贸港的建设方案或许会更值得期待。去年底，在中国企业家博鳌论坛上，海南省副省长沈丹阳透露了海南自贸港的建设构想，看点包括，将促进贸易自由和投资自由，将建立具有国际竞争力的特殊税收制度，将实施市场准入承诺即入制度，将实现人员自由流动，将实施高度自由开放的运输政策，将实现数据跨境便捷流通……
今年以来，新冠疫情蔓延，影响了海南贸易与建设项目的正常推进。全球脱钩论此起彼伏，也增添了海南自贸港建设的不确定性。
但孟广文认为，在全球化受阻的情况下，自由经济区是一个打破逆全球化的飞地或平台，海南面对全球经济的变化甚至逆全球化的情况，具备别的地区不具备的优势。“只要世界没有实现真正的全球化，自由经济区永远都有存在的必要。”
“我们早已告别了美苏各有一个产业链的冷战时代，现在谁想借疫情使产业链脱钩，它是自杀政策。”贾康认为，疫情在全球得到有效控制后，发展全球产业链仍是大势所趋。
“中国一定要有清醒的头脑，不被短期的、暂时的一些逆全球化行为所迷惑。海南更是要在中国坚持进一步扩大开放的过程中打头阵，坚定不移地认清全球化是人类文明发展的主潮流，是不可根本逆转的。一定要沉住气、有所作为。”贾康说。
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