扶贫新任务：如何防止这五百万人返贫致贫

▲这是天安门广场上红旗飘扬。（新华社记者 杨宗友/图）

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• 四川德阳罗江区扶贫局副局长王婷：排查出的相对贫困户数量比预想的少， “是不是把标准定得太严了？”

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• 上海财经大学财经研究所副教授汪晨：与绝对贫困快速下降的趋势截然相反，改革开放以来，全国农村和城镇的相对贫困发生率几乎一直处于上升的趋势中。

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• 湖南省政协副主席张大方：在进入“后扶贫时代”之际，中国扶贫还面临一些亟须解决的问题，包括部分贫困群众内生动力激发不够、稳定脱贫机制尚未完全形成等，巩固成果、减少和防止脱贫后返贫是重中之重。

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文 | 南方周末记者 杜茂林 贺佳雯

南方周末实习生 彭思聪

责任编辑 | 钱昊平 何海宁

离消除绝对贫困的最后期限还有两百多天，王婷开始接触解决相对贫困的试点工作，她是四川德阳罗江区扶贫局副局长。
用王婷的话来说：农村的绝对贫困人口是没有了，但这部分人和那些略高于绝对贫困线的边缘农户，接下来应该怎么办？“稍有不慎，可能会再陷贫困的泥潭。”
“审慎”，这是王婷对试点工作的描述。2020年4月，罗江区被确定为四川破解相对贫困难题的53个试点县（ 市、区 ）之一。
在接下来半年的试点期内，这个人口只有二十多万的小城将力图摸索出相对贫困的确定标准和程序。
脱贫攻坚的任务全面完成后，扶贫工作的重心将转向缓解相对贫困，十九届四中全会公报提出这一命题后，2020年中央一号文件再次作了强调。
四川、广东、江苏、浙江、上海、山东、湖南等地已就创新相对贫困解决机制展开调研或试点。2020年5月17日，国务院扶贫办全国扶贫宣传教育中心主任李富君接受南方周末记者专访时说，“这还只是个开始，工作虽已启动，但仍在研究中。”
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“焦头烂额”

罗江位于成都平原东北部边缘，总人口25万，2019年农村人均可支配收入为16000多元，建档立卡的贫困户有4600多户，2019年底已全部脱贫。
作为基层扶贫干部，王婷对脱贫攻坚中从识别、帮扶到退出的机制十分熟悉，而对这个解决相对贫困的新任务却有些“焦头烂额”。
“目前相对贫困的探索仍由区扶贫局牵头，制定方案时向人社、农业农村、卫健、民政等部门征求了意见。”王婷告诉南方周末记者，“上面既没有出台具体规定，也没有下达认定标准，我们就只能试。”
王婷认为，之所以选择罗江进行试点，可能是因为人口少、区域面积小，即便试错了，影响范围也不会很广。
德阳市确定了两个试点县（ 区 ），另一个是中江县。相比于罗江，中江是人口大县，贫困户的数量在德阳下辖6个县（ 市、区 ）中排在前面。在王婷看来，上级如此安排，是为了更好地了解同一个地级市内的不同情况，从而更好更快地摸索出经验来。
王婷记得，为了确定相对贫困的标准，区领导班子开过多次会议，省上也开了电话视频会。上级还专程到下面了解情况，指导区扶贫局制定标准。
谋求共识是一个充满争议的过程。王婷介绍，收入是一个主要参考指标。但仅收入一项，国际上也没有通行的标准，有的参考平均收入，有的参考社会成员的中位收入。
经过讨论，罗江区决定以上一年农村人均可支配收入作为基点。然而，新的问题接踵而至，低于人均可支配收入的多少才能算作相对贫困人口呢?一番争论后，区里初步决定把低于50%作为相对贫困线，进行摸排。
摸排之前，为了慎重起见，罗江扶贫局再次向乡镇干部征求意见。在关于五保户、低保户是否应被纳入的问题上，双方产生了分歧。王婷说，考虑到五保户、低保户享受政策兜底，于是区里要求暂时不将他们算进，先摸排出一个大体数量，看看有多少人。
但在罗江区新盛镇党委副书记郭念兵看来，对五保户、低保户来说，仅是政策兜底那笔保障资金是不够的，“如果不把他们考虑进来，他们甚至有致贫的风险。”
罗江区扶贫局最终采纳了乡镇的建议，并且选了个别乡镇根据区里制定的相对贫困标准，先行试点。
新盛镇加入了这场低调的试验之中。郭念兵向南方周末记者介绍，新盛是当地的农业大镇，农村人口多，贫困户数量多，产业发展相对薄弱。建档立卡的贫困户有761户，三分之一是纯老人户。
在脱贫的最后阶段，郭念兵既看到现实工作中巩固扶贫成果、帮扶相对贫困人口的重要性，又担心在标准不明确的情况下造成诸如农户觉得不平等心生不满等问题。
作为主抓扶贫工作的副书记，郭念兵记得，开始为贫困户建档立卡时，一个村常因为谁进了、谁没进而影响到稳定，后面随着精准度越来越高，问题才得以解决。“现在重新摸排相对贫困户，对那些略高于扶贫标准的边缘户，应该怎么处理，这是个问题。”
试验的悄然、谨慎可想而知。郭念兵的做法是，选了一个行政村先行摸排，最后摸排了十多户相对贫困户，仅占整个村农户总数的1.5%。根据他的说法，镇党委将在6月初对上述十多户再次筛查，以保证准确性。
王婷透露，从现有试点镇统计结果看，排查出的相对贫困户数量比预想的少。她有些困惑，“是不是把标准定得太严了？”
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很难划出明确的线

“标准的确定的确令人头疼。”中国社科院贫困问题研究中心副主任吴国宝对南方周末记者说，特别是和西方发达国家相比，中国城乡差距非常大，很难划出一条明确的线。
南方周末记者注意到，学者对相对贫困的标准，尚未达成基本共识。有学者建议用上一年农村居民的平均收入乘以0.4-0.5的均值系数作为下一年农村“相对贫困线”，也有学者认为，2020年后应分别以城乡居民中位数收入的一定比例作为城市和农村的相对贫困标准，以5-10年为调整周期。
在多位学者关于尽快制定相对贫困线的呼吁中，也有不同的声音。
上海财经大学财经研究所副教授汪晨认为，消除绝对贫困后，摆在中国面前的转型途径有两条，一条是提高现有贫困线的标准，另一条则是采用相对贫困标准。
他研究发现，与绝对贫困快速下降的趋势截然相反，改革开放以来，全国农村和城镇的相对贫困发生率几乎一直处于上升的趋势中。若以社会成员收入中位数的60%作为相对贫困基准线，全国相对贫困率从1978年15.43%攀升到2017年28.31%。如果转型采用相对贫困标准，将面临一系列挑战：比如相对贫困还在上升的过程中，很难依靠政府转移支付来应对，再比如面临城乡社会福利并轨和对接的问题。
中国高层已决定探索建立解决相对贫困的长效机制，并在中共十九届四中全会上明确提出。这是十八大后中央全会首提“相对贫困”，被广泛认为是全国各地加紧试点的出发点。
数据显示，从2012年末到2019年末，全国农村贫困人口累计减少9348万人，还剩551万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至0.6%。
“按照现有贫困标准，到2020年底，中国的绝对贫困问题可以有把握地解决。”中国农业大学人文与发展学院教授李小云对南方周末记者说，十九届四中全会适时提出“相对贫困”，主要有两个含义，一是相对贫困会成为未来扶贫工作的重要核心内容；二是相对贫困问题是不能消除的，永远会存在相对贫困。
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同样不容忽视

在脱贫攻坚即将收官的关键节点，“后扶贫时代”越来越多地被提及。2020年5月14日，这一名词首次出现在广东省清远市的政府报告中，清远提出，探索建立长效机制，认真做好后扶贫时代工作。
而解决相对贫困，只是后扶贫时代工作的一部分。返贫、新致贫的风险，同样不容忽视。
2020年全国“两会”召开前夕，全国政协常务委员会委员、湖南省政协副主席张大方在接受媒体采访时认为，在进入“后扶贫时代”之际，中国扶贫还面临一些亟须解决的问题，包括部分贫困群众内生动力激发不够、稳定脱贫机制尚未完全形成等。因此，巩固成果、减少和防止脱贫后返贫是重中之重。
张大方的看法引起部分基层干部的共鸣。郭念兵在承担识别相对贫困人口工作之余，依然面临着防止返贫的任务。他提供了一组数据，在新盛镇已脱贫的761户建档立卡的贫困户中，80多户存在返贫风险。
“因病致贫的风险较大。”郭念兵认为，长期以来，农村医疗卫生资源分配不合理、服务可及性差，农民健康卫生知识匮乏、自我保护意识差、预防能力不足，一旦患病就会使家庭陷入贫困交加的境地。
在全国范围内，共有200万人存在较大的返贫风险。“因病、残、学、灾或者缺技术、劳力等多种原因，已经脱贫的人口中，有的会出现返贫。”国务院扶贫办李富君说， “如果解决不好，就会直接影响脱贫攻坚任务的全面完成。”
可能出现的返贫人口之外，还有300万略高于扶贫标准的边缘人口，也存在致贫的风险。“这个群体长期被忽略了，因为扶贫资金不能用在他们身上。”西部某省扶贫办一位科级干部告诉南方周末记者，“导致帮扶他们的手段非常少，主要依靠社会救助。”
国务院扶贫领导小组已注意到这个问题。
2020年3月20日，领导小组印发了《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，提出对边缘户要加强监测。
不到一个月，国务院扶贫办联合财政部再次为边缘户打开了政策中的一扇门，规定只要是符合要求的监测对象，可以安排各级财政专项扶贫资金进行帮扶。
在上述西部某省扶贫办的干部看来，这是中央政策的又一项变化。据他分析，在针对农村的脱贫攻坚战接近尾声时，未来可能在解决城市贫困问题方面会有政策出台。
毕竟，脱贫攻坚战的主场在农村，并不包括城市贫困人口，但在城市中有大量的相对贫困人口需要帮扶。
事实上，城市扶贫早已引起关注。2019年3月5日，全国人大代表、华润集团湖南区域工委书记丁小兵曾对南方周末记者说：“解决城市贫困问题也是刻不容缓，党和政府应该拿出政策，统筹解决。”
李小云更早注意到了这点。2011年，他在接受访问时就谈到，过去十年的迅速城市化，使得转型性贫困大量涌现。由于现有的扶贫工作是城乡两个系统两条线，本来一些人口在农村不算贫困，到城市后就成了城市的贫困人口。
2019年3月，国务院扶贫办副主任夏更生接受南方周末记者专访时表示，他们也在关注、研究城市扶贫问题，“我个人觉得需要城乡统筹来考虑。”
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分割碎片化现状需改变

当把扶贫的目光从农村转向更大范围的城乡，进一步发挥社会救助制度的作用，成为许多人的共识。
2019年12月26日，十三届全国人大常委会在审议《国务院关于加强社会保障体系建设助力打好精准脱贫攻坚战推进社会救助工作情况的报告》时，全国人大社会建设委员会副主任委员、民政部原副部长宫蒲光在会上指出，在“后扶贫时代”，社会救助制度是保障相对贫困人群和特殊困难群体基本生活的重要制度安排。
据公开报道，宫蒲光提到，有不少地方将脱贫与最低生活保障混淆不清，在脱贫过程中盲目脱保，使低保政策覆盖率逐年缩小，由2013年的5%以上降到当时的3%。按照这一趋势，到2020年后低保政策覆盖面将不超过2%，这显然不是我国设立低保制度的初衷。
值得注意的是他列出的另一组数据，中国社会救助支出占GDP比重不到1%，不仅与西方国家相距甚远，甚至还低于越南、蒙古等周边的发展中国家。同时，中国社会救助目前的覆盖面是3%左右，明显低于国际平均水平，如新西兰受助人数占总人口比例为25%，澳大利亚为17%，英国为15.9%，美国为10%，加拿大为9.9%。
宫蒲光的结论是，目前中国社会救助保障水平“不是高了，而是低了”，远没到“养懒汉”的程度。
实际上，已有省市把社会救助作为“后扶贫时代”破局的抓手。作为中国经济社会发展程度最高的城市之一，上海近年来逐步构筑起涵盖最低生活保障家庭、低收入家庭、支出型贫困家庭和特殊困难家庭的社会救助“四圈”体系。其中，特殊困难又包括困难未成年人群体、失独家庭、支内退休回沪人员、意外事故困难家庭等。
这一体系下，上海市长宁区2019年救助目标对象从原先以低保家庭为主的约6100人扩至约3.5万人，占全区户籍人口比例从1%升至6%。
曾仔细观察过“上海模式”的学者吴国宝认为，上海主要是由民政部门牵头，以扩大社会保障的方式来解决贫困问题，“但这并不是一套完整的解决未来贫困问题的制度安排。”
相比于上海，吴国宝到浙江调研时发现，浙江采取的是一种综合性策略，既有譬如增加就业机会的开发式扶贫措施，也有社会保障性的措施，还有区域之间的帮扶措施等。
李小云认为，将扶贫的、城市低保的、社会救助的政策进行统筹，对建立稳定的长效机制非常重要。他呼吁，要改变现有扶贫工作中各部门分割碎片化的现状，把前述政策放在一起综合考虑，更有利于应对接下来的挑战。
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2020年是全面建成小康社会目标实现之年，也是脱贫攻坚战收官之年。之后，中国将历史性地消除绝对贫困现象，但这并不意味着扶贫工作就此止步，只是中国贫困治理的重心将从解决绝对贫困转向缓解相对贫困。南方周末本期全国“两会”专题报道聚焦脱贫攻坚，展望中国反贫困事业的下一步。
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