深圳个人破产条例“破冰”：如何规避成为“老赖们”的避风港？

华夏时报记者 陈奇 杨仕省 深圳报道

从民间传统观念中的“欠债还钱，天经地义”、“父债子还”，到如今众多老赖奉为圭臬的“凭本事借的钱，为什么要还”，深圳拟定个人破产条例，具有拨乱反正的改革意义。

6月2日，深圳市人大常委会公布《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），广泛征求社会各方意见。

作为我国首个有关于个人破产的地方法规，《征求意见稿》分为十三章，包括总则、申请与受理、管理人、债务人财产、破产费用与共益债务、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算、简易程序、法律责任和附则，共计一百五十七条。

“为了规范个人破产程序，调整债务人和债权人及其他利害关系人的权利义务关系，促进诚信债务人经济再生，完善社会主义市场经济体制。”深圳市人大常委会法工委在相关说明中指出了推进个人破产条例立法的初衷。

记者了解到，我国《企业破产法》于2007年开始施行，但在个人破产的问题处理上，我国一直缺乏针对性的法律规范。

深圳市政府法律专家咨询委员会、深圳市人大常委会监察和内务司法委员会委员丁南在接受《华夏时报》记者采访时表示：“个人债务的无限性和永久性已经造成大量社会问题。个人破产制度能够鼓励创业创新，激发社会活力和发展动力，属于良法善制。”

广东华商律师事务所律师齐岩冰在接受《华夏时报》记者采访时也指出：“深圳个人破产条例征求意见稿大量借鉴了国外先进立法范例和国内企业破产的成熟做法，较好地维系了依法豁免与制裁之间的平衡，同时赋予了重整和免责考察期间破产人一定的自由决定权，以放水养鱼，保障清偿最大化同破产人持续经营生活相统一，是比较人性化的设计。”

为什么是深圳？

作为国内最具备创业激情与创新活力的经济特区，深圳除个体经营者以外，大量自然人以个人名义直接参与到商事活动中，成为规模、形式和经营性质多元化的商事主体。

据统计，截至2020年1月底，在深圳登记设立的商事主体已达329.8万户，其中个体工商户123.6万户，占比为37.5%。除此之外，还有大量自我雇用的商事主体以微商、电商、自由职业者等形式存在。

但是，由于个人破产制度的缺失，企业经营风险由此转移到个人和家庭，突破了法人有限责任原则和现代企业制度精神，同时也给高利贷、地下钱庄等非法融资渠道创造了生存空间。

“建立个人破产制度，要最大限度解除创业者的后顾之忧，激发市场主体的创业热情，鼓励创新，宽容失败，让创业创新持续成为深圳经济发展最根本的推动力。”深圳市人大常委会法工委在说明文件中指出。

需要明确的是，深圳率先建立个人破产制度，是贯彻落实十九届四中全会精神和中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》的需要。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“加快完善社会主义市场经济体制。健全破产制度”。中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次明确提出，“完善经济领域法律法规体系，健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出。”

而在深圳是否具备立法权限的问题上，丁南认为：“1992年7月1日，七届全国人大常委会二十六次会议表决通过《关于授予深圳经济特区立法权的议案》赋予深圳经济特区立法权；2019年8月9日国务院发布的《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，提倡深圳用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，基于改革创新实践需要而根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。因此，我认为，《征求意见稿》的制定和施行具有合法性。”

如何防范恶意逃债？

借款人一旦宣告破产，便意味着无法在对其进行催收，因此，在深圳个人破产条例草案公布之后，记者注意到，民众所普遍关心的问题便是个人破产制度是否会被老赖群体利用，成为逃废债的工具？

关于这一点，深圳市人大常委会法工委指出：个人破产制度从某种意义上来说，是为诚实而不幸的债务人提供了一种可期待、可信赖的保障。因此，个人破产立法要树立的基本价值导向是，只有诚实守信的债务人，在不幸陷入债务危机时，才能获得个人破产制度的保护，并帮助其从债务危机中解脱出来，重新参与社会经济活动，创造更多财富。而对于那些恶意逃债或者实施破产欺诈的债务人，不仅不能通过破产逃避债务，还要通过法律手段加以预防和惩治。

因此，对于老赖以破产为名逃废债的情况，个人破产条例进行了一系列制度设计，予以规避。

“个人破产条例草案特别注意防范制度滥用，并有具体规则予以保障。因此其不会成为老赖们逃避债务的工具。”丁南肯定了规则设计的合理性，他同时向记者介绍道，“具有破产欺诈行为的债务人，不允许其适用破产免责规则并追究其法律责任，还规定不予免除的债务、不予免责的行为、延长免责考察期、撤销免责等制度，以实现防范和惩戒破产欺诈行为的目的。此外，《征求意见稿》还规定了追溯制度，即债权人或者其他利害关系人发现破产人通过欺诈手段获得免除剩余债务的，可以申请人民法院撤销免责裁定。”

目前值得关注的一个现实情况是，在经历了P2P网贷行业的爆雷潮之后，中国社会产生了大量逾期借款人，在个人破产制度确立的情况下，这部分群体是否可以通过申请破产免除债务。

对于这个问题，丁南认为，在满足申请破产的准入条件下，即在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，可申请进行破产清算。但是，毫无疑问，满足该条件并不意味着必然产生免除债务的结果。

齐岩冰同时向本报记者指出，因为破产申请人可以是债权人，也可以是债务人本人，可以预见，这个条例如果生效，将会有一大批个人破产案件涌向法院。无论债权原因，只要是符合法定条件的，都可以向法院提出申请。如果属于同一个网贷平台或其他事由而产生的不同债务人，建议可以合并审理，在条例中作出规定。

全国推行是否可行？

从国外破产制度发展历程来看，破产制度的基础和源头是个人破产制度，世界上一些市场经济发展比较成熟的国家和地区如英国、美国、德国、日本等国家以及我国香港、台湾地区都制定了个人破产方面的法律法规。

相比之下，国内个人破产在制度与实操层面还缺制度配套。对此，齐岩冰向本报记者表示：“我国目前对于欠债行为的约束，主要基于信用系统、司法系统和特殊行政系统（如欠薪等）来覆盖执行的，基本侧重于限制或强制范畴，对于适度保护与释放潜力等方面注重的不多。这和当前普遍诚信诚度尚有待提高的社会现状有关。”

“深圳作为经济往来比较发达的特区，可以在取得相应立法授权的前提下先行试水，取得良好效果并不断修正后，可以参考国外先进做法，推向全国。当然，上海、北京等一线城市，也可以先行试水，互通有无，共同提高立法水平。”齐岩冰认为。

业界普遍认为，我国在个人信用体系以及征信系统建设上的短板，阻碍了个人破产制度在全国范围内的推行。

对此，丁南指出，自2004年央行开始组织商业银行建立全国集中统一的个人征信系统时起，个人征信系统在我国得到快速发展。数据显示，截至2019年底，征信系统收录10.2亿自然人、2834.1万户企业和其他组织的信息，规模已位居世界前列。

另外，也要看到，国内其他地区已经实施类似个人破产制度的个人债务清理制度，试图通过此方式给予诚信债务人基本经济生活保障及重生机会，从而优化营商环境，如浙江省温州市中院发布的《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》（温中法〔2019〕45号）和浙江省台州市中院发布的《执行程序转个人债务清理程序审理规程（暂行）》（台中法[2019]73号）。目前已经存在适用个人债务清理制度的司法案例。

“相关的法律法规和司法实践都体现出个人破产制度在解决执行难、防范化解金融风险和完善社会信用体系建设方面的独到优势。个人破产制度在全国范围内的推行已经成为发展趋势。”丁南认为。

哪些方面有待商榷？

按照深圳市人大常委作出的时间安排，该条例草案此前已于4月底首次提请深圳市六届人大常委会第四十一次会议审议。此次公布全文，各界如有意见或建议，可于6月18日前反馈。

而结合自身在法律行业长年的工作经历和实践积累，广东华商律师事务所齐岩冰律师在接受《华夏时报》记者采访时也表达了自己的个人看法。

“我个人认为在破产申请的门槛有过低之嫌，50万元人民币的总负债，在深圳属于家常便饭，而且基本属于经营和消费负债，建议可适度提高，以100万以上为宜，同时对于经营、消费行为作出细分规定。”齐岩冰表示。

另外，如何平衡个人破产与隐私保护，对于破产程序及免责考察期内的利害关系人查询权、管理人调查权等，应当予以进一步明确，防止因此侵害债务人其他正常合法的权益。

最后，齐岩冰指出，深圳的个人破产条例草案在一些立法细节上还需要继续推敲，比如，重整期最长5年，重整期内解除限制措施及其监督问题，基于不可抗力或意外事件可免除余债，重整期间对外设定担保终止重整仍有效，免责考察期与破产清算的衔接问题，免除债务人剩余债务后保证人继续担责问题，简易程序的免责考察问题；本条例没有规定的能否适用企业破产法，这些问题都是需要进一步完善的。