FATF最强监管新规已来，交易所的“抗争”将在月底举行

文 | 雪姣  运营 | 盖遥  编辑 | 卢晓明

出品 | Odaily星球日报（ID：o-daily）

世界主流的加密货币市场——美、日、韩、中，离告别弱监管（甚至无监管）还有多久？

答案很可能是：不出一年。

6 月 21 日，国际政府间组织 FATF 在例行全体会议中，通过了《基于风险的虚拟资产和虚拟资产服务提供商指南》，对包括加密货币交易所、托管方、货币基金等涉及交易环节的机构提出了 AML/CFT （反洗黑钱/反恐融资）监管要求。新规要求，相关服务商在互相转账时需要附上相应的客户信息，从而形成资产的流向图，以便监管机构可追踪。

这一伤害用户隐私、抬高服务商成本的新规颇受争议。不满的从业者宣称欲在即将到来的 G20 峰会上与 FATF 抗辩，而对强监管失望的人们则宣称将转向那些不受中心机构监管的场外交易和 DEX 平台。

无论如何，FATF 的一纸公文已下，最为主流的美、日、韩政府已发声“力挺”，随之而来的将是加密货币服务商应对合规化的挑战和行业洗牌。

加密货币从业者和监管之间的猫鼠游戏，或许从未如此激烈。

“最严”监管新规严在哪？

北京时间 6 月 21 日下午，墨西哥湾沿岸的美国城市奥兰多，正在举行一场让加密货币从业者精神紧绷的国际会议。

这是 FATF（全称 Financial Action Task Force on Money Laundering，反洗钱金融行动特别工作组）每年的例行全体会议，与会者包括来自 FATF 全球网络、国际货币基金组织（IMF）、联合国、世界银行等组织的 205 名代表。

“在为期六天的会议期间，我们将讨论一系列重要问题，旨在保护金融体系的完整性并促进全球安全。在包括 G20 等组织大力支持下，FATF 在虚拟资产监管方面取得了进一步发展，第一个讨论主题即是‘关于虚拟资产的解释说明和指导’。” FATF 官方宣称。

最终出台的新规，主要是要求虚拟资产服务提供商（英文“Virtual Asset Service Providers”，简称“VASP”）在互相转账时需要附上相应的客户信息，从而形成资产的流向图，以便监管机构可追踪。VASP 在提供转账服务时需提供/收集的信息包括：在公司之间互转虚拟资产时，需将有关客户的信息传递给对方，包括：

• 发起人的名字（即发送客户）；

• 交易的发出方账号；

• 发起人的物理（地理）地址，或国家身份证号，或能让交易服务商识别出客户的唯一识别码，或出生日期和地点；

• 受益人的名字（即接收客户）；

• 交易的受益人账号。

除了收集信息，FATF 新规要求 VASP 还应具备冻结或禁止受制裁用户交易的能力。

此外， VASP 股东和高管架构变动也需经当局批准。这是为了“防止犯罪分子或其同伙成为 VASP，或获得/控制权益、担任管理职能，或是成为 VASP 的受益所有人。监管措施应该包括：当股东、公司架构和业务运营发生实质性变化的时候，VASP 需要获得监管当局的事先批准。”

正如诸多从业者评价的那样，FATF “像监管商业银行一样监管 VASP”。实际上，FATF 对 VASP 的监管的确达到了传统金融机构的水平。

在 VASP 之外，OTC 服务商、“地下”交易所和混币服务商将被“管”起来。

FATF 建议，使用加密货币钱包提供加密货币转账服务的个人（OTC 服务商）亦应认定为 VASP，因此也需要遵守上述需求。“如果 VASP 是自然人，则应该要求在其营业地所在的司法管辖区内获得许可或注册。”但如果个人转移加密货币是用于购买商品或服务，或者进行一次性交换或转移，那么就不是 VASP。另外，FATF 还建议各国可要求在其管辖范围内提供产品或服务的外国 VASP 向有关当局进行登记。

另外，FATF 建议，各国应考虑使用开源信息和网络抓取工具来识别未经注册或未经许可的加密货币交易业务。此外还应充分听取“公众反馈”、研究机构提供的信息以及一些“非公开信息”，比如情报或执法报告，来加强对“地下”交易所的审查。

FATF 除了监管专业的交易商，也将一些涉及加密货币流通的服务商纳入其中，比如专门提供模糊加密货币传输过程的“混币”服务商。所谓混币，就是把不同的交易发起人的币混在一起，打散之后再换给交易接受人，如此外界就不知道发起人的钱究竟转给了谁，谁才是真正转账给接收方的人，从而割裂了交易双方的联系。

FATF 自是容不下这种可以完美洗钱的技术。“各国应确保能管理或降低使用交易混合服务提供商（mixers）、滚动交易提供商（tumbler）或是类似工具的来转移风险……如果 VASP 无法管理和减轻参与此类活动所带来的风险，则不应允许 VASP 参与此类活动。”FATF 建议道。

FATF 还表示，VASP “滥用虚拟资产的犯罪行为和恐怖主义威胁严重而紧迫”，将给旗下 37 个成员国一年的时间来“消化理解”、采用这份加密货币监管指南，并将于 2020 年 6 月对指南进行评审（review）。

正如加密研究机构 Messari Inc. 研究主管所言：“FATF 的建议可能比美国 SEC 或任何其他监管机构迄今所产生的影响要大得多，很有可能成为加密行业面临的最大威胁之一”。当与欧盟即将出台的针对加密货币的 AMLD5（第五项反洗钱指令）相结合时，这个新框架让人联想到一个全方位的加密货币交易全球体系。在该系统中，没有任何一个用户能逃脱监管要求。”

获美日韩力推

就像很多人知道的那样，FATF 所出台的意见本身并没有强制执行力。所以，如果某个成员国暴力“抗旨”，没有落实新规会怎样呢？

从 FATF 的国际地位来看，其最初是七国集团（美英德法日加意）专为预防洗钱、协调反洗钱国际行动而成立的政府间国际组织，而后成员国遍布各大洲主要金融中心，其发布的反洗钱四十项建议和反恐融资九项特别建议，被全球 200 多个国家采用。

不遵守 FATF “提议”的国家会在全球经济中被列入黑名单。“然后它基本上就会失去进入全球金融体系的机会，”加密货币调查公司 Chainalysis 的政策主管 Jesse Spiro 说。因此，FATF 本次发布的监管指南自然也会得到成员机构的强力支持，否则，这些机构可能在 review 中被判为不合规，整个国家也有可能被列入“灰色名单” 中。

在事实上，目前至少已有美国、日本、韩国声援 FATF 的新规。其中，据《日经亚洲评论》消息，5 月 22 日，日本金融厅（FSA）启动对加密货币交易所的新检查，以应对今年秋季 FATF 的检查。“FATF 将派出调查部门，对日本金融厅 AML 政策的力度进行审查，其中包括加密货币交易所的政策。”2008 年，日本收到了 FATF  评审的最低评级，因此他们一直在尝试改善。

加密货币行业垂直媒体 Coindesk 对 FATF 的评价则是“由美国领导的组织”，尤其美国是 FATF 当前轮值的 President（总裁）。FATF 的行为本身，在一定程度上表明了美国财政部反洗钱的态度和政策，是美国意志和利益的体现。

欧盟早在 FATF 之前就颁布了涉及反加密货币洗钱的 AMLD5。

中国早在 2007 年便加入了 FATF，但众所周知，国内对加密货币是全面清退的态度。既然“退出”了那么是不是就不用管了呢？

火币研究院分析认为，该建议表明 FATF 对 VASP 的监管要求达到了和传统金融机构达到同等水平，由此可能会进一步推动 VASP 合规注册，在缺乏监管的国家，有可能推动其推行相应牌照和注册制度。

中央财经大学法学教授邓建鹏亦赞同此种可能。“这份文件以及国际范围内的明确认定，对中国监管当局提供了很强的建议：承认虚拟货币具有典型的金融属性和金融风险。以此为基础，在立法和司法解释里面，应及时回应，考虑做出相应修订。一是在反恐融资和反洗钱方面将虚拟货币纳入其中，同时正面承认它具有典型的财产性质，对虚拟资产合法持有人的正当权益，在法律和司法上给予明确保护。”邓建鹏向媒体表示。

从业者的抗争“运动”

跨国组织要管、国家要管，从业者该如何应对呢？

我们不妨来看他们 FATF 新规“喜忧参半”的态度。

“喜”是什么呢？

正如中央财经大学法学教授邓建鹏所言，“这一指导性文件的发布说明在全球范围内，越来越倾向于把虚拟货币看作是有典型金融属性的虚拟资产”。

既然是有价值之物，那么符合监管要求即是合法，应得到相应保障。“于是，监管就可为市场带来法律确定性、信任和信心。只有在合规监管的框架下，加密货币的使用以及流通才能够获得大范围普及，否则将仅仅会被用于某些非法或者灰色地带。”

而且，FATF 牵头的跨国监管更显难得。“数字资产本身具有跨区域性，链上交易实际是无国界的，这对单一国家监管带来了很大挑战，联合监管应声出世。而且各国政策发展水平也参差不齐，FATF 的监管很重要。”

“这（FATF 的强监管）会是一个潜在的困难吗？当然，至少最开始的时候是这样。但又似乎是必要的。对这个行业来说，熬过去之后的路线图就不那么艰难了。”彭博社曾如此评论之。

那么这个“难”，或是从业者之忧是什么呢？

那就是 FATF 将让 VASP 的成本增加，由此导致行业洗牌，一些没有能力进行合规化运作的交易服务商将因此退出市场。

新规要求 VASP 收集客户的详细信息和数据，并与同行和监管机构分享。Crypto Fund Research 首席执行官 Josh Gnaizda 相信，这一规定会对过去几年涌现的 500 多只加密货币基金中产生影响。“遵守FATF导致的交易延迟或额外的交易成本，可能会显著降低基金回报。”

当去中心化变成了“在交易环节中心化”，当野蛮而暴利的行业开始负担“额外的”合规成本，FATF 碰的可不是一小撮人的蛋糕。大部分 VASP 对新规的态度可想而知，甚至连“无利益相关者”——杀毒软件之父 John McAfee 见状都在推特狂呼：我们必须向其宣战！

事实上，这句话不是说说而已。

在将于本月 28 日、29 日举行的大阪 G20 领导人峰会上，还有个“V20 峰会”同时同地举行。

V20 峰会，全称”V20 虚拟资产服务提供商峰会（V20 Virtual Asset Service Providers Summit）“，目前确定参会的 VASP 包括了火币、Coinbase、Circle、Bitfinex、Kraken、bitFlyer、Crypto.com等业内重要的 VASP，还包括德勤等传统金融机构。此外，参加 V20 峰会的还有“日本金融厅，日本、澳大利亚的国会议员、法国驻日大使、英国秘书处”等。

VASP 为什么要赶着和 G20 峰会一起呢？还得从 5 年前说起。

在 2014 年的澳大利亚布里斯班 G20 峰会上，澳大利亚数字商业协会（ADCA）举办了“全球数字货币对话”活动。一年之后，ADCA 又联合英国数字商业协会等签署了谅解备忘录，成立了全球区块链论坛（Global Blockchain Forum，GBF）。本次的 V20 峰会就是由这个论坛的创始人及与会国家倡议成立的。

V20 组织者希望，通过与政府协商来提高数字货币的声誉和可持续性，让 VASP 能采用适当的监管指南和技术解决方案，而非使监管成为创新的障碍。

在 V20 峰会的官网上有一串议程的提案，包括延迟 FATF 新规生效的时间表；制定行业提出的、能反映虚拟资产的独特性的监管，以影响 FATF 的提案；制定出支撑 VASP 的协议和标准，以满足 FATF 在信息收集方面的要求，等等。

可以说，这是加密货币从业者的一次颇具声势的远征，他们想向当今主要经济体们提出自己的畅想。

“与 FATF 直接对话，以澄清加密行业的独特性质，找到符合行业的解决方案来管理监管风险。”火币集团的首席合规官 Elaine Sun 表示，他将在 28 日作为集团代表参加此次活动。

DEX、场外交易将兴？

无论如何抗议，FATF 的一纸公文已经下发，VASP 此时更需担心的，恐怕是自身能否应对这一合规化挑战。

“这需要在全球约 200 家交易所中构建一个全球平行系统（还不包括钱包等 VASP ），想在其中展业的 VASP 需要做的工作可想而知多了多少。”一位加密货币从业者透露。

更令人犯难的是，这种高成本的合规化运作可能带来不小的副作用。那就是让一些追求个人隐私和资产安全的用户跳出受监管的 VASP 体系，转而选择非监管的方式。

“新的规定可能会迫使加密交易脱离受控平台，而这是目前能查看到金融犯罪的最佳平台之一。”FATF 前主席、前澳大利亚司法部秘书 Roger Wilkins 表示，担心 VASP 为了合规所付出的心血白流。

Coinbase 首席合规官 Jeff Horowitz 曾表示：“我明白 FATF 为什么想这么做。但这也可能促使更多的人进行 P2P 交易，这将降低执法的透明度。”

麻省理工学院数字货币计划的高级顾问 Michael J.Casey 相信，新规会让跟多人到去中心化交易所 DEX 上交易，“新规将促使开发人员加快人们开发非中心化交易的工具，使终端用户更容易在受监管的机构之外直接进行交易。”

参考资料：

Crypto Exchanges Are Facing Their Biggest Regulatory Hurdle Yet，Bloomberg

Global money-laundering watchdog launches crackdown on cryptocurrencies，Reuters

The Cat-and-Mouse Game of Crypto Regulation Enters a New Phase，Michael J. Casey

https://www.coindesk.com/fatf-crypto-travel-rule，Coindesk

美国财政部官网

全球区块链产业全景与趋势年度报告 （2018-2019年度），火币研究院

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