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撰文 | Bugle X
编辑 | 灰熊
2019年，时间过了大半，对于学前教育而言，大规模的小区配套园专项治理仍在路上。教育部的数据显示，截止10月份，国内完成整改的小区配套园仅为35%，近三分之二的小区配套园未能完成整改。
小区配套园移交不到位，为突出的老大难问题，距离整改的期限只剩不到三个月，全国未移交的小区配套园在「问题园」中占比六成。
对于国内幼教而言，2018年11·15的学前教育新政，为一个分水岭事件。在大规模专项治理的整治风暴中，小区配套园何去何从？
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小区配套园，小区的必选项
1993年的《城市居住区设计标准》明确规定：小区幼儿园为小区公共配套建设的必选项。
2010年国务院的学前教育《若干意见》进一步规定：城镇小区根据居住区规划、人口规模配套建设幼儿园，作为公共资源由地方政府统筹安排，办成公办幼儿园或委托办成普惠幼儿园。然而，在实际的落地中，不少小区没有建设配套幼儿园，或建成了配套园却迟迟不移交地方教育部门，摇身一变办成了价格昂贵的私立园、贵族园，严重损害公共利益。
时隔八年之后，2018年11月15日，国务院再发《若干意见》，落实十九大「幼有所育」的执政方针，为学前教育深化改革、规范发展厘清方向，明确提出：
1. 到2020年，学前三年毛入园率达85%，普惠性幼儿园入园率达80%，有效地破解「入园难」「入园贵」的问题；
2. 办园体系以普惠为主体，到2020年，公办园原则上占比50%；
3. 社会资本不得以兼并收购、受托经营、加盟连锁、协议控制的方式控制公有园和非营利性幼儿园，民办园一律不准单独或打包上市，上市公司不得通过股票融资投资营利性幼儿园，不得以发行股份或支付现金的方式收购营利性幼儿园。
对于投资过热的高价园、贵族园而言，学前教育的11·15新政，不啻为当头棒喝。按教育部基础教育司司长吕玉刚的说法，未来的幼儿园体系，公办园占比50%，普惠园占比30%，仅为营利性的幼儿园预留了20%的发展空间。
关于小区配套园，核心有两条，一是必须移交地方教育行政部门，一是必须办成公办园或委托办成普惠园，一律不得办成营利性的幼儿园。
对于小区配套园，国务院《若干意见》规定的政策方向是，一方面由住建部门牵头，设置「制度卡口」，同步规划设计、同步建设施工、同步竣工验收、同步交付使用，一方面启动小区配套园专项整治，由省政府副秘书长担任组长，对未规划、规划不足、建设不到位、移交不到位、使用不到位的五种情况分批治理。
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普惠整治风暴，六成尚未移交
2019年1月，国务院办公厅印发《通知》，正式拉开小区配套园专项治理的序幕，集中解决小区配套园规划、建设、移交、办园四大环节的突出问题，向「公办园入园难」、「普惠园入园难」、「就近入园难」的三难问题发起冲击。
按照「一事一议」、「一园一案」的原则，国务院《通知》规定了四步走的时间表：
1. 2019年4月底，完成摸排工作；
2. 2019年6月底前，已建成未移交的小区配套园完成移交手续；
3. 2019年9月底前，需要回收、购置、置换的小区配套园，完成相关手续；
4. 2019年12月底前，需要补建、改建、新建的小区配套园，完成相关建设规划，并在2020年12月底前，完成竣工验收。
根据专项整治的目标，小区配套园的出路只有两个，一是建成公办园，一是委托办成普惠园。实施的路径有三，一是无偿移交，一是通过回租，办成公办园，一是通过政府购买服务、补助，办成普惠园。
截止2019年10月，全国共摸排4.21万个城镇居住小区，一共发现在规划、建设、移交、普惠不到位四大类存在问题的幼儿园1.84万所。
一边摸排，一边整改，各地各级政府已完成「问题」小区配套园6300余所，占总数的35%。教育部基础教育司司长吕玉刚透露，小区配套园四大类问题中，移交不到位的问题最为突出，全国共1.15万所，占比62.5%，为下一步整改工作的重点。
为了进一步推动小区配套园整改，教育部等七部委专门印发小区配套园整改《实施意见》，提出「三个不动摇」的总体要求：学前教育公益普惠的基本方向不动摇；公办民办并举的原则不动摇；积极稳妥推进治理的决心不动摇。
对于问题最突出的移交不到位，七部委的《实施意见》规定：1. 按规定或合同约定应当移交的小区配套园，督促尽快移交；2. 确属年代久远、情况复杂的小区配套园，可通过置换、回购的方式解决，或报上一级治理工作小组同意，先提供普惠服务，在过渡期内逐步移交。
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普惠整治风暴，六成尚未移交
对于小区配套园，教育主管部门限期完成整改的急切，与问题本身的复杂性恰为鲜明的对照。
根据国务院的《若干意见》和《通知》、教育部的《实施意见》，小区配套园唯一合法的管理者，正是地方教育行政部门。
在具体的司法实践中，小区业主普遍认为小区配套园为公共资源，属于业主共有，小区开发商则认为「谁投资，谁受益」，自己才是小区配套园的支配者。对于此类法律纠纷，相关的判例一般以产权登记、购房合同约定、业主在房价中是否分摊建设成本为依据，进行裁决。
学前教育新政之后，小区配套园归属地方教育行政部门，已无争议。但在具体的实施过程中，尚未办理产权分割的小区配套园，可否直接办理移交？登记在小区开发商名下的幼儿园，是否需要办理产权变更手续？移交过程中产生的税费，如何缴纳？制度配套，亟需跟上。
更重要的是，不少小区配套园，由小区开发商拿地，由办学主体投资代建，代建主体投资办学，不希望移交产权，一刀切的强制移交，势必引发办学主体与小区开发商之间的法律纠纷。
另一方面，2016年修订的《民办教育促进法》第一次提出了民办学校分为营利、非营利两大类，民办学校可自愿申报为营利或非营利。营利的民办学校可以通过办学获取收益，非营利性的民办学校，以捐赠方式办学，办学主体不追求取得收益。
民促法落地三年，国内17万家民办园的营利、非营利登记却进展缓慢，原因是民办园存量太大，重新登记需要核定资产，短时间内无法办到。
从法理上看，举办普惠性的幼儿园，前提必须是非营利的民办学校。在民办园不区分营利、非营利之际，无疑为小区配套园运营主体的地位区分，造成难题。
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普惠化幼教，财政投入是关键
当然，小区配套园普惠与否，实际是一个政府财政投入的问题。
在纸面上，财政部门的学前教育补贴并不区分公办园、民办园，而是按照区域内注册儿童的人头进行补贴。实际的分配上，公办园拿走了大头，有公办园的园长透露，某省省直幼儿园的补贴标准为生均8000元。
另一方面，非普惠的民办园基本拿不到财政补贴。为了维持幼儿园的正常运转，民办园的兴办人必须在买地、建设、教学、师资环节投入资金，成本回收、办学盈利的考量占据中心的位置。
正因为民办园实质上的「营利性」定位，一个民办园一个月的收费水平，相当于公办园一学期的收费，造成「入园难」、「入园贵」。在一些人的心目中，民办园基本为高价园、贵族园，公办园则是低价园、福利园，甚至特权园。
根据一项研究，在社会产权的状况下，学前教育的财政收入应当占到教育经费总投入的9%以上，才能基本保障运营，而在2017年，包括社会投资在内的学前三年经费投入占比仅为7.6%，仅计算财政投入，占比则不到5%。
投入不足，正是国内学前教育难题的症结所在。
2019年1月，在国务院《通知》大力推动小区配套园专项治理之际，北京市财政局、北京市教委联合出台学前教育补助资金《管理细则》，按每月、每名学生统一向普惠园发放1000元的补贴；非普惠性幼儿园转为普惠园之后，按生均3000元给予一次性奖励。
为了保证转普惠之后教学质量不下降，北京市要求提高普惠园师资待遇，规定人员费用占园区收入不得少于70%。
对于小区配套园而言，转普惠大势所趋，不打折扣。当然，在大规模的专项整治告一段落之后，小区配套园的普惠之路怎么走，持续不断的财政投入才是问题的根本。