换一种模式发展农村金融
作者|何扬禄
国有大型银行省行风险部副总经理，看懂经济专栏作家（TA已经入驻看懂App小程序)
乡村振兴对中国的重要性是不言而喻的，而金融是经济的血脉，当前农民的收入依然不高，依靠农民的储蓄难以实现农村经济较快增长，财政投入有限，不可能大包大揽，相比于城市，农村更加迫切需要金融的支持。
2019年，人民银行、银保监会、证监会、财政部、农业农村部联合印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出了“到2035年，基本建立多层次、广覆盖、可持续、适度竞争、有序创新、风险可控的现代农村金融体系，金融服务能力和水平显著提升，农业农村发展的金融需求得到有效满足；到2050年，现代农村金融组织体系、政策体系、产品体系全面建立，城乡金融资源配置合理有序，城乡金融服务均等化全面实现”的中长期目标。
农村金融的现状
中国农村金融走过了一个曲折的发展过程。1979年恢复中国农业银行，针对农户开展信贷业务，1983年各地相继出现农村合作基金组织，1986年邮政储蓄银行向农户开展储蓄业务。但1997年东南亚金融危机后，基于风险防控的考虑，大量金融机构从农村地区撤离，大量的农村网点被撤并，1999年农村合作基金会被取缔。当前农村金融发展的主要责任落在了农村商业银行和农村信用合作社身上。
当前，农村金融存在以下问题：
首先，涉农贷款呈下降趋势，贷款难的问题未得到有效缓解。当前县域存贷比不到60%，比城市地区低将近20个百分点，而且县域贷款主要集中在县城，乡村存贷比更低。涉农贷款占比仅24%，而且近几年占比有下降趋势。2010年至2016年，农村贷款新增占各项贷款新增的比重分别为28.1%、28.6%、26.3%、31%、26.7%、22.1%、16.4%，农业贷款新增占比分别为4.3%、3.7%、3.4%、3.7%、3.3%、1.9%、1.5%，农户贷款新增分别为7.1%、6.4%、5.5%、9.5%、9.3%、7.8%、8.0%，虽然在不同的年份有所波动，但是总体趋势是下降的，全口径涉农贷款余额占比更是从2014年的28.1%，下降到了2016年的26.5%。而且农村贷款的统计范围包括了县城（含县级市），并不是真正的农村区域。据中国社科院《“三农”互联网金融蓝皮书》统计，我国“三农”金融供求缺口超过3万亿，中国农村有56.8%的农户表示资金很紧张，69.6%的农户表示农村贷款不便利，农户和农业生产的信贷需求满足率分别只有27.6%和28.5%。
其次，农村金融服务和产品简单，金融服务城乡差距有扩大的趋势。当前农村金融服务主要还是以存款、贷款、传统支付结算业务为主，整体上缺乏完善的产品体系与高品质的综合服务。根据《中国普惠金融指标分析报告》统计数据显示，2018年末我国农村地区人均银行卡持卡量为3.31张（全国平均5.44张），远低于城市，信用卡的覆盖面不到20%，手机银行和理财产品的覆盖面也很低。助农取款点86万个，行政村覆盖面98.23%，还有1.01万个村没有覆盖。农业保险的范围主要集中在相对风险较低的水稻、玉米、小麦种植，其保障水平也仅20.62%，而生猪养殖只有14.51%，糖料作物12.32%，油料作物8.47%，奶牛3.5%，肉羊1.55%，肉牛0.11%，其他产品保障水平更低。
再次，金融知识缺乏、金融意识不强。当前农村在一定程度上存在金融知识缺乏、金融意识不强的问题：认为理财、网络银行、手机银行等新型金融产品不够安全，对互联网金融等新渠道持戒备心理；信用观念淡薄，导致逃废金融债务等行为时有发生；对金融风险缺乏防范意识，对金融诈骗、非法集资等金融常识和法律常识知之甚少，给犯罪分子以可乘之机，犯罪分子利用农村村民对于合法投资渠道的不了解，虚构项目，故意夸大未来收益，虚假承诺高额利息,通过多种形式进行非法集资和诈骗。农村地区的非法集资和金融诈骗往往比较隐蔽，涉案人数较多，金额较大，追赃困难，农民的积蓄累积起来不容易，一旦被骗，容易导致受害人自杀、打砸抢等极端行为，严重危害社会治安稳定。
最后，农村不良贷款居高不下。以县域为主要经营区域的农商行不良率贷款率居高不下，2020年一季度，全国农商行不良率4.09%，远高于大型商业银行（1.39%）、股份制银行（1.64%）、城商行（2.45%），个别农商行不良率更是超过20%。这方面还有两个因素要考虑，一是农商行多都是近几年由农村信用社改制而来，改制的时候大多处理了大量的不良贷款，二是当前较多的农商行存在不良贷款认定标准比大型商业银行、股份制商业银行要松得比较多的情况。如果将这两个因素进行还原，农村商业银行的不良率更高。不良率高，将影响农村金融的商业可持续性，会增加农村地区的金融风险，最终损害农民和农业经营主体的利益。
原因分析
农村金融发展不发达的原因是多方面的：一是农业本身有较高的风险，容易受到气候、自然灾害的影响，同时农产品的需求弹性较低，导致价格波动较大，增产却不能增收。二是农村人口较为分散，获客难度大，服务成本高。三是农民的财产主要是土地权益和房产，以生存、生活保障为主，盈利功能不够，农村资源由资产到资本的转化不够。
基于农业利润低、风险高，缺乏有效的抵押物和规范的财务报表，农村金融体系不健全、不规范，不少人有人认为正规金融、大型金融机构无法满足其需要，只能依靠非正规金融、小型金融机构通过灵活性来满足需要。但是非正规金融机构、小型金融机构没有解决农村金融固有的矛盾，只是通过一些灵活性的处理，来增加投放，但是这种灵活性是有限度的，所以虽然有数量众多的农村金融机构，涉农贷款的占比仍然呈下降趋势，而且不良率在攀升，难以形成可持续性的商业模式。
当前，从经济、金融以及技术环境来看，已经具备了正规金融机构、大型商业银行大力发展农村金融的条件：
一是乡村振兴战略启动以来，各种资源要素竞相向乡村聚集，农村经济特别是乡村产业发展已经具备良好的现实条件，为农村金融提供了广阔的空间。
二是新一轮农村土地制度改革为土地相关权益入市、抵押提供了可能，农业保险创新、农产品期货的推广为农业产业发展和农村金融发展提供了更多的风险管理工具。
三是城市金融市场饱和的压力，客观上也要求正规金融机构、大型商业银行必须开辟广大的农村市场。
四是受益于互联网和金融科技的发展，金融服务正在从线下服务为主向线上为主、线上线下融合转变，将较好地降低金融机构成本，提升服务半径。而互联网和金融科技需要大量的投入，具有很强的规模效应，只有大型金融机构能够做到。
五是乡村金融需求正从传统单一的农户信贷需求，向新兴农业生产体系、产业体系、经营体系下综合多元的金融需求演进，而在这些方面大型金融机构有丰富的经验。
六是农村金融具有较高的风险，而大型金融机构在风险管理方面有较强的技术实力和丰富的经验，前期大型商业银行在普惠金融方面的成绩也充分说明了大型金融机构能够把小业务做好。
七是部分金融机构在农村金融领域的不断探索，提供了很好的经验。大型国有商业银行正在大力推进农村金融工作，中国建设银行更是成立了乡村振兴金融部，取得了不错的成绩。阿里、腾讯、京东也在布局农村金融工作，积累了不少的经验。
相关建议
01
制定农村金融相关法律，优化农村金融顶层设计，为农村金融的发展提供法律支撑
农村金融与城市金融在政策目标、经营环境、组织形式、经营情况等方面有着明显的差异，尤其是当前城乡二元结构比较明显的情况下，差异更大。因此需要在国家统一的金融框架下，出台专业性的农村金融法律。美国1916年就制定了《联邦农业信贷法》，1933年制定了《农场信贷法》，1938年制定了《联邦作物保险法案》，法国、德国、日本等国家也制定了相关法律，但是我国目前还没有对农村金融制定专门的法律。为此应积极开展农村金融的立法研究和立法准备工作，在条件成熟的情况下，尽快制定相关法律。
农村金融相关法律应该明确农村金融的内涵，明确相关政府部门和监管部门在农村金融方面的法律责任和监管职责。理清非正规金融和非法金融的边界，将非正规金融纳入法制化改革进程和监管的范围。
从保护农民和农业经营主体的角度出发，对农村金融机构实行严格的准入，同时要对农村金融机构破产、重组进行特别规定，明确监管机构和农村金融机构特别的法律责任，保障农业经营主体和农民的合法权益。
农村金融相关法律可以明确以大型金融机构作为发展农村金融的主力军，充分发挥大型商业银行互联网金融、综合金融服务、良好的风险管理能力等方面的优势，大力支持乡村振兴工作。
农村金融相关法律应明确农村信用社的改革方向，整合部分农村商业银行、农村信用社，建立治理结构清晰、风险内控机制健全的省一级的农村商业银行，甚至在国家层面成立专职从事农村金融的机构。金融是经营风险的，需要一定的管理层级和内部制衡机制，小型的农村商业银行，贷款决策掌握在少数人手里，而这些决策者又与贷款主体存在千丝万缕的利益关系， 容易导致决策失误、内控失控等情况，从而导致大量的不良贷款，使农村金融失去商业可持续性。
02
优化金融监管，加大政策扶持，为农村金融发展营造更加有利的环境
以互联网思维来发展农村金融，打造“互联网+金融+农业”模式。农村金融有其特殊性，传统思维的老路走不通，必须以互联网思维来推动农村金融的发展。在风险可控的前提下，适当放宽一些限制，对农村金融产品创新设置一定容忍度，鼓励金融机构大力开展农村金融创新。
监管部门积极推进由主体监管向功能监管转变，在监管部门内部单独设立农村金融部门。在人民银行下设农村金融促进局，在银保监会下设农村金融监管局，全面梳理现行的农村金融监管政策，根据当前形势进行合理优化。在金融机构考核评价方面，除了涉农贷款以外，单独增设农村金融等方面的指标。
拓宽差异化准备金、农业贷款贴息、涉农机构补贴工具的应用范围，不只是局限于特定的金融机构，而应该综合考核业务量、成本以及贡献，对所有符合条件的金融机构进行补贴和激励；同时适当整合财政惠民惠农补贴，并与农村金融进行连接，比如农业产业补助资金，允许进行质押，相关政府部门协助金融机构进行账户管理。
鼓励和推动大型金融机构积极参与农村金融。国有大型商业银行要成立“三农”事业部或者乡村振兴金融部，确保县域网点数量不下降，县域自助服务点、助农POS合理增长，涉农贷款、县域贷款、农村贷款增速持续高于全行平均水平，积极创新金融产品和服务方式，打造综合化特色化乡村振兴金融服务体系。
将助农取款平台打造成综合化的支付平台。受制于地理方面的限制，金融机构不可能在每个村开设网点，助农取款点是金融机构服务农民、农村的重要载体。但出于风险防控的考虑，目前助农取款有较多的限制，影响了金融服务的提供。首先，在乡村区域开放金融远程操作的限制。允许商业银行依托公安、社保等系统，进行实名认证互通，在风险可控的前提下，进一步放开远程开户、批量开户、远程改密、远程操作等限制；其次，提升交易限额，助农取款交易限额提升到1万元，现金汇款、转账汇款到5万元。再次，在风险可控的前提下，允许金融机构在农村地区通过合作与代理的模式来发展部分业务。
03
加强平台建设，完善抵质押配套机制，促进乡村信贷市场的健康快速发展
加强平台建设，实现数据共享。信息不对称是影响乡村信贷业务发展的关键因素。当前相关政府部门正在搭建乡村领域的相关平台，但是平台比较散，没有进行相关整合，同时财政、税收、征信等信息没有实现互通。因此应由农业农村部门牵头，整合资源，大力推进农村基层政务、农业农村综合平台建设，综合收集农户个人和农村企业的交易信息、财政补助信息、税收信息、产权信息，形成有效的社会信用信息，并直接与相关金融机构系统进行对接，实现“平台互联、数据互通”，鼓励金融机构依据大数据信息研发推广包括信用贷款在内的线上产品。
拓宽农业农村抵质押范围，建立完善相关配套机制。抵质押物是影响乡村信贷业务发展的重要因素。当前虽然农村承包土地经营权、农村集体经营性建设用地使用权、农民家庭财产都可以用来抵押，但是相关配套机制没有建立起来，影响了抵质押物的处置和受偿，影响了商业银行发展乡村信贷的积极性。首先，从国家层面作出明确导向，在保证农村居民最基本保障的前提下，将相关财产从生存、生活保障的功能中解脱出来，还原其盈利工具的本质，推动农村资源由资产到资本的转化；其次，加快完成农村财产确权登记颁证等工作，并建立全国统一的查询平台和抵质押登记平台。农村相关财产权益事关农民的切身利益，必须进行规范管理，可以从法律上明确农户承包权、土地经营权、相关土地权益抵质押以登记为生效要件，同时为了减少相关纠纷，相关部门应制定登记制度流程、制作规范的合同范本。再次，建立完善农村财产价值评估、交易流转、处置变现等公开市场、交易平台和相关配套机制，建立土地经营权、宅基地、农机、农产品、农资等资产，公开透明、交易活跃、规范顺畅的流转市场，增强资产的流动性，解决抵质押物的后续问题，以增强抵质押物的变现能力；最后，加强法治建设，保障抵质押权人和农村居民、农业企业的合法权利。
04
加快农业担保、农业保险的发展，探索有效的农村金融风险分担机制
农业具有利润低、风险高的特点，而利润低的根源在于风险高， 农产品价格高的时候产量低，产量上来了，又大量滞销，价格低。乡村振兴、农村经济发展、农村信贷，都必须解决风险高的问题，而金融本身就是经营风险的，有大量的金融产品，比如保险、期货、期权等能够对冲、分散风险。因此应该大力推广规范、有效、合适的金融产品，为农户以及相关的农业经营主体、发放贷款的商业银行分担风险。
加快设立国家农业融资担保基金，切实发挥全国农业信贷担保体系作用，分担金融机构相关风险；增加财政投入，完善农业再保险，促进农业保险体系的发展，保险机构、商业银行共担风险；鼓励在相关区域，政府部门、担保机构、保险公司、商业银行组成共同体，共担或者按比例分担风险，由商业银行对共同认可的农业经营主体发放贷款。
进一步培育农民和农业经营主体的保险意识，进一步加快农业保险的推广，特别是对养殖业、经济作物种植等风险相对较高领域保险的推广，相关政府部门可以进一步提高补助资金比例。同时加强保险监管，防止个别保险公司侵害农民和农业经营主体的合法权益。
加快农产品期货的推广，积极探索“保险+期货”的农产品价格保险模式，以保险公司为媒介，利用期货市场价格机制，将农户、农业经营主体农产品价格风险通过保险公司承保将价格标的转移到期货市场，分散农产品价格波动带来损失的风险。
同时，要从制度上杜绝利用期货市场进行投机操作的问题，相关金融机构应该像保险公司审查“可保权益”一样，审查有意进行期货、期权的相关农业主体是否相关的风险敞口，确保相关主体是为了对冲风险，而不是为了进行投机操作。
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