【聚光传韵】重大利好，国土空间规划体系——拨开云雾的土地政策框架

● 光韵田园产业研究院原创《聚光传韵》系列

● 作者：千里眼

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“空间规划”一词来自西方，基本代表两个意思：一是治理体系的组成，实质是土地使用规划；二是协调机制，比如欧盟国与国之间形成规划的方法。其实这两个含义也很是符合本次新政——国土空间规划体系的，所以新政的内核基本就是：土地使用规划；资源保护与发展的平衡协调、不同利益主体的协调共赢机制。

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任何事物的形成都有一个过程。最初的国土规划是新中国成立以后，1956年的土地整治规划（以农业合作社为主），一直到现在，可分为3个阶段：新中国成立之初的农耕文明时代，规划以土地利用规划为主导，旨在促进农业发展；改革开放，进入城镇化工业文明后，规划以城镇和区域规划为主，旨在促进城镇化和工业化的发展；如今的生态文明建设阶段，则以空间规划为主，旨在促进可持续发展。

国家土地使用规划发展历程表

值得一提的是，真正实行了国土空间规划体系中重磅的“多规合一”探索先例的是浙江省。2004年到2006年期间，为了统筹城乡发展，浙江做了市县域总体规划，将城乡的空间作为一体来研究，且编制了方法并落实到下级地方。比如桐乡的土地整体规划（2006-2020），做了生态分区，城镇建设用地和基础设施等的布局。总体上着眼于空间发展的大结构问题、战略问题和底线问题。2014年完善后的桐乡土地规划，对功能区划分做得更加细致明确，基本农田、生态保护红线、保护区、城镇建设用地区都涵盖进了一张规划图。

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从上文的政策时间图表中可以看出，早在2013年中央就已提出要建立空间规划体系，2014年开始进行28市县“多规合一”试点，再到2017年开始省级试点，改革探索时间也算比较充分，而具体政策到现在才得以完全落实，有着其机构体系的背景因素，需要理顺革与被革的紧张关系。另一方面，我国由政策引导的市场机制，决定了空间规划体系将对市场资源的配置做一次重新洗牌。因此，空间规划体系的提出基本要解决的问题包括三个方面，其层级的含义也是逐步升级。

自然资源部机构改革职责图

图表资料来源：张兵∣国家空间治理与空间规划体系

对市场来说，划定土地红线后，开发的边界更清晰明了，土地的权责更明确。这会带来两方面的好处，一是避免土地性质踩雷，防止如陕西秦岭别墅违规建设类似事件再发生。另一方面，促进资源配置最优化。就如现行的多规体系混乱一样，现行的空间资源赋权关系也比较复杂混乱（多规机制和法律规定不明确造成的），资源利用与利益分配不均衡，造成资源配置效率低下。而国土空间规划体系将会完善自然资源的“资产化管理”，通过明晰产权（确权登记、资产核算、建立自然资源资产负债表）、市场化定价、建立交易制度，来保障自然资源所有者的权益。“只要财产权是明确的，且交易成本为零或者很小，无论初始的权利如何分配，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的最优化。”科斯第一定理的描述是对国土空间规划体系的资源配置作用最好的背书。

 

所以，无论是从市场的角度，还是生态环境保护的角度来说，国土空间规划体系都将是一个建立人与自然良好发展秩序的重大利好。

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