1200元就能当“岛主”，中国上万海岛待开发，为何少有人问津？

本文授权转载自微信公众号“财经杂志”

文｜《财经》记者 邹碧颖

编辑｜王延春

中国共有海岛近1.1万个，绝大多数无居民海岛离大陆较远，交通不便，由于面积小，资源种类也较为单一，因此人迹罕至，只有部分海岛有渔民季节性居住。尽管原国家海洋局曾公布过开发利用无居民海岛名录，地方也相继出台相关开发办法，但这些年来，国内无居民海岛的开发利用仍是“看上去更美”。值得关注的是，目前中国已有806个海岛消失，其中超过760个因人类破坏活动消失。

在中国，买下岛屿，成为“一岛之主”，并非遥不可及。

7月底，辽宁省公布了辽宁（除大连）海域和无居民海岛使用金的最新征收标准，无居民海岛使用权出让级别从1级到6级不等。以农林牧业用岛为例，开发者每年最低缴纳1200元，便可拥有一座面积为1公顷的岛屿。

人人都向往世外桃源般的生活，国内无居民海岛开发也早有先例。中国首位无人岛岛主、72岁的艺术家朱仁民在近日接受《财经》记者采访时回忆，他于1996年决定花9万元成为“岛主”时，浙江普陀的莲花岛还蛮荒得很，需要摇着小舢舨，在海上划行近800米才能登上莲花岛。彼时，海岛只是礁石一片，自然生长的海桐树等耐盐碱植物已被渔民砍光，用作柴烧。

而今年5月底，伴随舟山的滨海大道正式通车，人们可以沿舟山本岛的南部海岸线，一路驱车，直抵朱仁民重新设计建造的莲花岛雕塑公园，进行免费参观游览。

国家自然资源部发布的《2017年海岛统计调查公报》显示，中国共有海岛近1.1万个，海岛总面积占陆地面积的0.8%，尤以浙江、福建、广东居多。实施遥感监测的无居民海岛1万余个，总面积约4.8426万公顷，植被覆盖率约52%。

华东师范大学河口海岸科学研究院教授陈沈良向《财经》记者指出，中国绝大多数无居民海岛离大陆较远，交通不便，由于面积小，资源种类也较为单一，因此人迹罕至，只有部分海岛有渔民季节性居住。

原国家海洋局曾于2011年公布了第一批开发利用无居民海岛名录，共涉及8省的176个海岛，单位和个人均可有偿申请当“岛主”。浙江、广东、海南等地也相继出台了相关政府规章或开发管理办法。但这些年来，由于资源、资金、生态等因素限制，国内无居民海岛的开发利用仍是“看上去更美”。

出让金只是“入场券”，后续投入成本高昂

目前，辽宁共确认拥有海岛633个，其中无居民海岛589个，有居民海岛44个。国家自然资源部第二海洋研究所长期从事海洋资源开发利用与保护研究的正高级工程师毋瑾超向《财经》记者表示，无人岛是通俗称谓，而无居民海岛指海岛不作为户籍所在地，但实际上可能会有人居住。

陈沈良介绍，目前中国离岸近的岛，特别是海湾里的岛进行了开发利用，作为渔业、港口、旅游等用岛，而大多数离大陆较远的无居民海岛尚处于未开发状态。而按照辽宁有关部门最新印发的《关于调整海域无居民海岛使用金征收标准的通知》，无人岛的开发用途主要涉及旅游娱乐、交通运输、工业仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务、国防等九大领域。

无居民海岛的利用从原生利用到轻度、中度、重度、极度、填海连岛与造成岛体消失等程度逐渐加大，出让价格也会不断攀高，使用费每公顷最高可至一年29.46万元。辽宁省自然资源厅工作人员告诉《财经》记者，按照规定，如若开发申请材料准备齐全，一次性通过，应是40天左右能出审批结果。但他们已经很长时间未办理过无人岛开发项目的审批手续。

对于海上新兴的开发领地，更多人还是选择观望。浙江舟山是中国少有的群岛市，现共有海岛2085个，其中无居民海岛1944个，占全国无居民海岛总数的18%。舟山自然资源和规划局海岛海域处工作人员彭远（化名）也向《财经》记者坦言，目前来咨询无居民海岛开发的人并不多。

开发无居民海岛如此具有吸引力，除了岛屿使用金，还有哪些门槛将人们挡在了外面？

彭远介绍，申请人须提交申请书、海岛及开发利用位置的坐标图、无人岛开发利用具体方案、保护和利用规划以及项目论证三大报告，报告的编制和前期海岛及海洋环境调查成本高，后续还涉及公示、异议复查、听证、专家评审和价格评估等程序。朱仁民向《财经》记者形象地描述当时申请情况称，“莲花岛的开发申请材料和设计图纸，足以填满半辆面包车。”

此外，开发利用领海基点所在的无人岛、国防用途无人岛、国家级海洋自然保护区内无人岛，或者填海连岛或造成海岛自然属性消失等情形，须国务院审批。其他情形，由省级政府批准。申请者可能无法承受过长的时间成本。

“中间环节的反复提交、需要调整项目建设内容、增加生态修复措施、完善环保措施等，可能要经历长达半年或一年的等待。”彭远举例说，舟山某项大型基础设施建设，计划利用无居民海岛作为桥墩，但由于属严重改变海岛地形地貌的行为，要等国务院审批，结果不确定性极大，建设单位更改了设计方案，对无居民海岛进行避让。

即使通过政府审批，对于开发者而言，建造成本也不可小觑。“当时买岛没有任何概念，除了红线图，什么都不知道，无电、无水、无通讯、无码头航线、没有一切生活条件，什么都是挑战。”1996年，朱仁民与浙江东港开发区签订土地租用合同，花9万元买下莲花岛40年的使用权，但后续建设投入超过5000万元。

朱仁民介绍，建岛需要构思策划、规划设计、生态修复以及造路、夯泥、凿石、吊运、安装，还要做雷击、地震、海啸、台风、风洞、耐腐等试验。岛上建一栋房的资金足够陆地上建十座相同的房子。而宁波砚瓦岛“岛主”、浙江银晨集团董事长郑嘉丰此前曾表示，岛上的开发成本是陆地的3倍，岛上修路施工量非常大，受制于条件，最初砚瓦岛只能用两头毛驴拉建筑材料。

国家自然资源部统计，截至2017年底，全国已查明有淡水供应的无居民海岛213个，约占无居民海岛总数的1.9%。陈沈良提示，城乡建设、农业开发，淡水资源不可或缺，而大多数海岛的淡水资源仅够勉强维持海岛自身的生态需求。海岛生活条件远不如大陆，如何留住建设人才也是问题。毋瑾超认为，风暴、海浪、飓风和海啸等自然灾害的破坏导致岛屿设施的维护成本非常高。即便岛屿成功用作旅游开发，大多数海岛每年只有7月至10月左右适宜旅游，收入方面也会面临一定压力。

在海南，三亚蜈支洲岛的旅游开发已经相对成熟，从一个无名小岛变成观光度假地，承接了《私人订制》等电影的拍摄，凭借岛上的珊瑚酒店、海洋牧场、环岛潜浮等实现了盈利，但也走过了一段曲折的路。1992年，海南提出“全社会共办大旅游”的发展方针，蜈支洲岛随之开始拓荒，从功能区规划、道路铺设、住房修缮、泳池建设、碎珊瑚及杂草清理等方面着手基建。

蜈支洲岛工作人员向《财经》记者介绍，1997年至2004年间，岛屿多次面临重大自然灾害、传染疫情和资金困难。1998年超强台风“悟空”突袭三亚后，基础设施遭受较大损坏，景区被迫停业三年。重新开业后，启动环岛路修建、铺设海底水管电缆光缆、改建夏季冬季码头等，直到2010年才基本实现收支平衡。

无人岛开发与保护难题待解

“上世纪七八十年代，民间资本开始试水舟山无居民海岛开发，获取经济效益，由于政府有效监管不足，无居民海岛数量减少90多个，或因填海连岛而消失，或因开采石料被炸掉。”彭远介绍，2005年浙江省曾紧急叫停无居民海岛开发。而2011年发布的"中国近海海洋综合调查与评价"调查显示，中国已有806个海岛消失，其中超过760个因人类破坏活动消失。

朱仁民回忆，当年购岛，正是由于当地移山填海、开发房地产，海岸线被拉直，导致港湾、沙滩、滩涂等线形遭到严重破坏，引起水文气象、海洋潮流等变化导致泥螺、螃蟹等物种消失。为了保护普陀山前如佛像般侧卧在海面上的莲花岛，也为了论证自己“用艺术修复生态”的学术理念，他在岛上重新种植了植被，安放好500尊罗汉像，并在入口处刻下“永久免费”四个字，常年向公众开放，希望达到警世目的。

原本，海岛的岛陆拥有林业、港口、土地、旅游景观等资源，周边专属经济区内还有渔业、海洋矿产、海盐等资源，以及风能、潮汐能等可再生能源可供挖掘。但由于盲目、粗放的开发，中国无居民海岛的资源尚未充分发挥出经济潜力。

国家自然资源部统计，2017年，长海、长岛、崇明等全国12个主要海岛县（市、区）常住总人口约344万人，海洋产业总产值约355亿元，较2016年下降16.3%。辽宁社会科学院助理研究员于彬举例，辽宁省海岛经济主要依赖于传统的渔业养殖捕捞，第二、三产业发展明显滞后。

经过多年无序开发，2003年，无居民海岛的管理被纳入正轨。原国家海洋局印发《无居民海岛保护与利用管理规定》，首次提出允许个人或机构有偿开发利用无居民海岛，租期最长不超过50年。2010年，《海岛保护法》、《无居民海岛试用金征收使用管理办法》先后出台。2011年，全国首个无居民海岛使用权证书落户宁波旦门山岛，有规划的依法用岛新阶段正式开启。

《财经》记者梳理发现，山东、浙江、广东、广西、海南都曾印发本省的无居民海岛市场化出让方案。公开数据显示，2011年至2017年，全国共有26个无居民海岛拿到了不动产登记证，其中25个以审批出让的方式出让、1个以招拍挂的方式出让。

然而，鉴于私企、个人有限的资本财力以及海岛开发投资的“无底洞”，中国无居民海岛的开发仍有不少案例以失败告终。2011年，宁波高宝投资有限公司以2000万元拍下全国首个公开拍卖的象山大羊屿岛50年的使用权，计划开发游艇度假项目，3年后开工建设一期项目，因资金短缺，被迫中断。2010年，“温州第一女岛主”陈晓娴与洞头县政府结束协议，也为竹屿岛长达6年的开发画上了句号。

“岛主”中途退出、中止建设之后，留下的“烂尾岛”如何处理也是亟待解决的问题。据毋瑾超所知，有关退出机制正处于建立和完善中。他介绍，以当下的技术手段，如若海岛生态遭到破坏，可修复红树林、珊瑚礁等生态系统以及海岛植被，实现废弃物处理，修复岸线沙滩以及周边海域的生态系统等，但修复效果需长期观察评估，海岛的生物多样性一旦被破坏便很难恢复。

对于如何合理地开发无居民海岛，政府与民间其实都还处于摸索阶段。

在于彬看来，囿于陆地开发强度和密度日渐增大，“向海洋要GDP”是大势所趋，但海岛资源禀赋千差万别，开发需要因地制宜。彭远介绍，《舟山市海岛保护规划（2017-2022年）》已对功能类似、保护要求相近的海岛进行岛群划分，并要求县区级规划逐一对无居民海岛进行单岛功能定位。

在舟山，普陀山岛、嵊泗列岛、岱山岛和桃花岛以旅游开发为主。一些无居民海岛，通过岸线整治，也不乏适宜于建设大中型港区的深水岸线。团鸡山岛已成为舟山大型的垃圾处理场。岑港、长白、普陀6#等陆上和海上风电项目建成投产，舟山潮流能示范工程也即将开始建设。

毋瑾超强调，对于涉及国家主权、具有战略意义的岛屿，应当严加保护；具有典型海洋生态系统、高度丰富的海洋生物多样性或珍稀、濒危海洋生物物种集中分布的海岛，可设立海洋自然保护区。浙江省号称“贝藻王国”的南麂列岛被设立为国家级海洋自然保护区，经多年努力，目前生态保护效果非常显著。一些岛屿在做好生态保护的前提下，也可用作旅游、交通港口、或通讯基点，在保护与开发中取得平衡。

而针对生态保护，陈沈良认为，海岛开发必须符合国家海洋功能区划政策，坚持陆海统筹。岛屿开发前还须进行生态系统承载力评价，收集海岛各类生物生产性土地的面积，包括林地、耕地、水域、草地面积等，以及各类生物生产性土地面积的产量因子和均衡因子进行计算。计算结果通常须留足12%供给生态系统维持自身功能，剩余的生态承载力才可用于开发。

未来，中国无居民海岛的开发利用可考虑哪些方向？于彬认为，可借鉴马尔代夫的经验，在国家层面制定10年海岛开发计划的基础上，委托规划公司对每个待开发的海岛进行论证设计；可参照印尼巴厘岛的做法，由政府提供启动资金做好基础设施建设后，再将土地转让给投资者建设；同时，也可借用韩国济州岛的做法，为参与开发的国内企业提供三年免征企业所得税、两年减免一半企业所得税等相关优惠，提振投资者的开发信心。

海岛经济是海洋经济的重要组成部分，于彬建议，政府应当深化海岛资源整合规划、陆海联动重大基础设施整合规划，将海岛开发与海洋重点产业发展结合起来，使之成为区域经济的重要增长点。

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