住房公积金制度取消的利弊分析与改革设想

        住房公积金制度存废之争已有多年，几经沉浮，双方都没有摆出充分的理由和合理的分析促使决策部门当下断论。公积金制度在不断的争议中蹒跚前行。在当前应对新冠肺炎疫情，如何减轻企业负担的背景下，这一争议又浮出水面。清华产业转型顾问委员会主席黄奇帆撰文称，建议取消企业住房公积金制度，理由是住房公积金制度是上世纪90年代初从新加坡学来的，现在我国房地产早已市场化，商业银行已成为提供房贷的主体，住房公积金存在的意义已经不大，将之取消可为企业和职工直接降低12%的成本。这一建议再次引发社会各界对住房公积金制度的存废之争。

        一、  现行公积金制度存在的利弊分析

        住建部、财政部、央行联合发布的《全国住房公积金2018年年度报告》提供了一些数据，从中我们可以对住房公积金制度做一些更为理性的观察和更周全的分析。

        1、   公积金制度的受益群体分析

        《年度报告》显示，2018年，全国住房公积金实缴单位291.59万个，实缴职工1.44亿人。2018年年末全国城镇就业人员4.34亿人（取自《2018年国民经济和社会发展统计公报》数据）。城镇职工缴纳住房公积金占比人数为33.2%的，约占三分之一。虽然占比不高，但总量还是很庞大。

        根据《年度报告》数据，在缴存公积金的人群中，国家机关和事业单位缴纳公积金职工4452万人，占比30.84%；国有企业实际缴纳公积金职工2928万人，占比20.28%；城镇私营企业及其他城镇企业实际缴纳公积金职工4449万人，占比30.82%。也就是说，国家机关、事业单位和国有企业占比超过了50%，是缴纳公积金的主要力量。而贡献了80%就业的民营经济中，缴纳公积金的人数占比偏低。国家机关、事业单位和国有企业的缴存履盖率达到89%以上，而民营经济城镇职工仅仅达到13%。

         而从缴存额度数据来看，《年度报告》数据虽然没有给出各类性质单位人员的缴存总额，但可从人均月缴存额中可以推算出各类人群所获得的公积金比例。以下两图为某一地市的公积金人均月缴存额分布图。

        虽然全国各个省份因经济条件不同，各类人群所占公积金的比重有所不同，不同地区、不同企业缴纳的公积金差距巨大，但在全国范围内，机关、事业单位、国企与民营企业的就业人群在公积金制度所获得的经济利益存在巨大差别是不可争议的事实。从公积金来源渠道上看，机关、事业单位主要来源于财政资金，企业则来源于成本。由此也成为了社会不公平的一个重要组成因素。

        2、   公积金制度在房产市场的作用分析

        《年度报告》数据显示，截至2018年末，住房公积金缴存总额14.59万亿元，提取总额8.8万亿元，个人住房贷款余额4.98万亿元，保障性住房建设试点项目贷款余额46.11亿元，国债余额19.71亿元，结余资金为8023.28亿元，资金利用率高达94.5%。在浙江、福建、广东等房地产市场活跃的省份，当年发放公积金贷款总额已经超过当年缴存额，早已经“入不敷出”了，全国有15个省份个人住房贷款率超有关部门设定的85%的警戒线，不得不通过其他融资渠道筹集资金以满足缴存职工的贷款需求。

        公积金的僧多粥少问题导致了全国大多数城市的公积金贷款门槛高、金额低。比如北京公积金贷款最高额度为120万元，而一般的商品房总价远高于此，需要使用公积金贷款就意味着付出更多的首付款，而且使用公积金贷款+商业贷款组合的流程也较为复杂繁琐，且经常被卖房一方拒绝。这样迫使很多人直接选择商业性贷款。《年度报告》显示，2018年，支持贷款职工购建住房面积2.87亿平方米，占全国商品住宅销售面积的19.42%，个人住房公积金贷款在全部住房贷款市场中占有率为16.19%，确实远低于商业贷款占有率。由此可见，住房公积金本身所发挥的作用被缴存职工所认可并且需要，但在全国的房产市场经济中所起的作用非常有限。

        二、    取消现行公积金制度的利弊分析

        按照现行的《住房公积金管理条例》，住房公积金其来源由两部分组成，一是个人工资中扣一部分，二是单位缴纳同等的另一部分。如果将公积金取消，从政府层面来看，可以减少一大笔财政支出，从企业来看，可以减少减少了人力成本，进而增加部分利润。但对于个人来说，职工工资中不再税前扣除公积金，意味着个人这部分收入需要缴纳个人所得税，职工个人的这笔收入也“消失了”，同时也失去了公积金低利率贷款的红利。《年度报告》数据显示，住房公积金个人住房贷款利率比同期商业性个人住房贷款基准利率低1.65~2个百分点，2018年发放的住房公积金个人住房贷款，可为贷款职工节约利息支出2019.98亿元，平均每笔贷款可节约利息支出8.00万元。

        总体来看，住房公积金制度目前仍有存在的现实必要，其“互助性、强制性、低利率”的特点，为缴存人提供了住房需求的经济保障，在没有其他配套措施或新制度出台就取消公积金，既不可行也不可取。取消公积金制度的呼声，更多的是希望解决其缴存制度不完善和不公平，城市之间资金融通难，资金提取、使用和保值、增值渠道偏窄，管理效率和服务水平不高等问题。

        三、 公积金制度的改革设想

        公积金制度改革的目标首先要使公积金制度回归到其制度建立初期的为解决中低收入群体住房问题的宗旨上来，而不能让其继续作为由国家提供的某一部分群体的福利。要改革现有归集缴存方式，将现有的住房公积金、公积金补贴等财政资金进行重新分配，建立财政、缴存单位和个人共同筹集的具有保障性质的住房保障基金。个人缴纳部分按照自愿缴纳原则，在最低缴纳基数和最高缴纳基数范围内自愿缴纳，建立个人住房保障基金账户。在个人缴纳的基础上，通过财政补助和单位缴纳单位部分建立基本住房保障基金账户，无论何种性质单位的缴存人员，实行统一比例和缴存额度，不按照个人工资总额计算。个人不愿缴纳的人员，财政和单位不予补助缴纳建立基本保障账户。基本住房保障基金账户和个人住房保障基金账户实行统一管理。

        从更大范围来看，要建立更加公平公正透明的住房货币化分配机制和保障性住房机制，充分利用有限的财政资金，调动企业和个人的积极性，稳定和调节房地产市场的波动，以满足各阶层人民对住房的需求。

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