1.公路PPP项目操作流程的发展
第一阶段：初步探索阶段（1999年12月至2007年12月）
1999年湖北省政府在国内率先采用BOT+EPC方式、特许权形式建设襄荆高速公路。初步形成了公路PPP项目的操作流程。
2001年9月30日公布《公路建设项目法人资格标准（试行）》（交公路法[2001]583号）（已于2011年10月1日废止）对公路项目法人的资格进行了明确。
2004年11月1日施行《收费公路管理条例》从收费公路建设、收费站的设置，收费公路权益的转让、收费公路的经营管理等方面对收费公路进行了规定。
第二阶段：初步定型阶段（2008年1月至2015年6月）
2008年1月1日施行的《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》对经营性公路建设项目投资人的选择进行了规定。
2011年4月 交通运输部发布了《经营性公路建设项目投资人招标文件示范文本》（2011年版）（交公路发[2011]135号），对招标文件及招标流程进行了规定，并提供了合同的示范文本。
2011年10月1日施行《关于进一步加强公路项目建设单位管理的若干意见》（交公路发[2011]438号）废止了交公路法[2001]583号文，进一步明确了公路项目建设单位的资格条件。
2014年财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）（目前已经超过有效期），PPP操作程序可分为5个阶段（项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交）、19个操作步骤。
第三阶段：发展完善阶段（2015年6月至今）
2015年6月1日施行发改委令25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》从特许经营协议的订立、履行、变更和终止对特许经营的操作进行了规定。
2015年12月25日交通运输部办公厅印发了《收费公路政府和社会资本合作操作指南（试行）》（交办财审[2015]192号）（目前已被交办财审〔2017〕173号文废止）
2016年发改委发布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）规定，在传统基础设施领域，PPP项目的操作流程主要分为项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行四个阶段。
2016年12月30日发改委办公厅与交通运输部办公厅联合下发《关于进一步做好收费公路政府和社会资本合作项目前期工作的通知》（发改办基础[2016]2851号 ）对交办财审[2015]192号文的规定与发改投资[2016]2231号文的规定进行了协调。
2017年11月22日施行《收费公路政府和社会资本合作操作指南》（交办财审〔2017〕173号）废止了交办财审[2015]192号文，对收费公路PPP项目的操作流程进行了规定。
2. 公路PPP项目操作的五个阶段
根据《收费公路政府和社会资本合作操作指南》的规定，本ID工程与房产肖律师将公路PPP项目操作流程归纳整理为五个阶段，30个步骤。
第一阶段： 项目识别阶段（3个步骤）
（1）公路PPP项目储备清单：各级交通运输主管部门应根据公路交通发展规划在项目前期研究论证阶段，根据项目的特点及PPP模式的有关要求，判断项目是否适合引入社会资本方，将确定采取PPP模式的潜在项目，纳入PPP项目库储备清单。需要使用各类政府投资资金的收费公路PPP项目，应当纳入三年滚动政府投资计划。
（2）公路PPP项目实施机构的确定：经过本级人民政府授权，各级交通运输主管部门可作为项目实施机构或者指定有关单位作为项目实施机构，负责项目识别和准备、社会资本方选择、执行和移交等PPP模式全生命周期的管理工作。
（3）公路PPP项目的发起：收费公路PPP项目可由政府或社会资本方发起，以政府发起为主。各级交通运输主管部门应配合财政、发展改革部门对纳入收费公路PPP项目库的潜在项目进行评估筛选，并根据公路交通发展规划提出收费公路PPP项目开发建议。社会资本方可通过提交项目建议书的方式向交通运输主管部门或财政、发展改革等部门直接推荐潜在项目。
第二阶段：项目准备阶段（7个步骤）
（1）工可预审查、项目推介与PPP模式的可行性：项目实施机构在项目工程可行性研究完成专家预审查后，可组织开展项目推介，介绍项目情况、了解潜在社会资本方财务实力、投融资能力、投资意向和条件等信息，进一步评估项目开展PPP模式的可行性，设计PPP模式的基本框架。
（2）项目前期工作与PPP实施方案：对于确定采用PPP模式的项目，在开展项目前期各项工作的同时，项目实施机构组织编制PPP项目实施方案。实施方案中应包括绩效目标和绩效管理。
（3）工可报告与项目申请的审批或核准：项目实施机构在编制完成项目实施方案后，向发展改革部门提交项目可行性研究报告或项目申请报告履行项目审批（核准）程序。
政府采用建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息方式参与收费公路PPP项目，按照核准制管理；政府采用资本金注入、或既有资本金注入又有建设期投资补助、运营补贴、贷款贴息一种或几种方式参与收费公路PPP项目，按照审批制管理。
实行审批制管理的PPP项目，在可行性研究报告审批通过后，方可开展PPP实施方案审查、社会资本遴选等后续工作。实行核准制的PPP项目，应在核准的同时或单独开展可行性论证和审查。实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。
（4）实施方案的完善与评审：项目审批（核准）后，项目实施机构根据项目审批或核准意见对项目实施方案进行完善。各级交通运输主管部门或项目实施机构应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，并作为确定项目实施方案的重要依据。项目实施机构可组织相关专家对项目实施方案进行评审。
（5）物有所值评价报告的编制与评审：实施方案评审通过后，项目实施机构可委托专家或第三方编制项目物有所值评价报告。项目实施机构应积极配合本级财政部门对物有所值评价报告进行审核。物有所值评价审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请审核。
（6）财政承受能力论证报告的编制与评审：经审核通过物有所值评价的项目，由交通运输主管部门协调本级财政部门，依据项目实施方案和物有所值评价报告，组织编制财政承受能力论证报告，并出具财政承受能力论证报告审核意见。财政承受能力论证审核未通过的，项目实施机构可对实施方案进行调整后重新提请审核。
（7）实施方案的联合评审与入库：项目实施机构向本级人民政府上报项目实施方案申请联合评审。通过实施方案联合评审并经本级人民政府批准后，由项目实施机构按照相关规定申报入财政部PPP库。
第三阶段：社会资本方选择阶段（9个步骤）
（1）社会资本方选择方式的确定：项目实施机构根据项目实施方案和项目特点，通过公开招标、竞争性谈判等竞争方式择优选择社会资本方。
（2）招标文件与PPP合同草案的编制：项目实施机构应当根据项目的特点和需要，依据批准的实施方案编制招标文件和PPP合同草案。
项目实施机构应将上级或本级人民政府相关部门明确的支持政策作为选择社会资本方的基本条件对外公开发布。项目实施机构应当根据收费公路PPP项目的特点和需要，对潜在社会资本方的财务状况、投融资能力、商业信誉、市场信用、项目建设管理经验和项目运营管理经验等资格条件作出要求。
（3）“两招并一招”的实施：项目实施机构应当接受具备投融资能力的潜在社会资本方参与投标，不得将具备设计或施工资格能力作为参与投标的强制性条件。对于具备设计或施工资格能力的社会资本方，或者自身不具备设计或施工资格能力但联合了具有相应资格能力的设计或施工单位共同组成联合体投标的社会资本方，中标后可以不再对设计或施工任务进行招标。对于不具备设计或施工资格能力的社会资本方，应当允许其中标后依法对设计或施工任务进行招标。
（4）评标方法的选择：收费公路PPP项目社会资本方招标的评标办法可以采用综合评估法或者法律、行政法规允许的其他评标办法。采用综合评估法的，应当在招标文件中载明对竞价因素、管理经验、专业能力、投资能力、融资实力以及信用状况等评价内容的评分权重和评分方法，根据综合得分由高到低推荐中标候选人。根据收费公路PPP项目的运作模式和特点，社会资本方招标的竞价因素可设置为项目合作期限、需要政府给予的财政补贴额度、社会资本方提出的合理投资回报率、通行费收入最低需求等一项或者多项因素。
（5）评标及评标结果的公示：采用公开招标方式的，应按相关规定进行评标；评标结束后，项目实施机构应当在省级交通运输主管部门政府网站或者其他政府网站上公示前三名中标候选社会资本方名单及排名，公示期不得少于3个工作日。
（6）谈判小组的组成及谈判：评标结果公示结束后，项目实施机构可根据需要组织项目谈判小组，必要时邀请第三方提供专业支持。谈判小组按照候选社会资本方的排名，依次与候选社会资本方进行合同确认谈判，率先达成一致的即为中选社会资本方。
谈判确定的合同文本及相关文件不能与实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及招标文件中已明确不得变动的核心条款发生实质性变更。
（7）谈判结果的公示与PPP合同的报批：项目实施机构应与中选社会资本方签署确认谈判备忘录，并根据信息公开相关规定，公示相关信息。谈判结果公示期满无异议的，由项目实施机构或交通运输主管部门会同投资主管部门将PPP项目合同提交本级人民政府批准。
（8）投资协议的签订与PPP合同的签订：PPP项目合同经本级人民政府批准后，根据本级人民政府的授权由相关单位或项目实施机构与依法选定的社会资本方签订投资协议，约定其在规定期限内注册成立项目公司（项目法人），并与项目公司签订收费公路PPP项目合同。
项目公司可以由社会资本方单独设立，也可以由政府指定出资人代表采取出资入股或设立特殊股份的方式与社会资本方共同设立。
（9）项目法人变更手续的办理：收费公路PPP项目法人确定后，如与审批或核准时的项目法人不一致，由项目实施机构或交通运输主管部门组织协调按照有关规定依法办理项目法人变更手续。
第四阶段：项目执行阶段（8个步骤）
（1）项目财政预算的管理：各级交通运输主管部门应当根据预算管理要求，将收费公路PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
经本级人民政府同意纳入中期财政规划的收费公路PPP项目，由交通运输主管部门按照预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的下一年度财政资金支出纳入预算管理，报请财政部门审核后纳入预算草案，经本级人民政府同意后报本级人民代表大会审议。
（2）项目融资的管理：项目公司正式成立后，应尽快开展项目融资。项目实施机构应会同本级财政部门敦促和监督社会资本方或项目公司做好项目融资工作。各级交通运输主管部门不得为项目公司或社会资本方的融资提供担保。项目公司或社会资本方未按照收费公路PPP项目合同约定完成融资的，项目实施机构可依法提出履约要求，必要时提出终止收费公路PPP项目合同的要求。
（3）项目设计、质量、成本的管理：项目公司或社会资本方要按照合同约定统筹项目投入和产出，严格按照设计文件组织工程建设，加强施工管理，确保工程质量，并对工程质量负责。
项目实施机构可以采取聘请设计审查单位、对项目监理单位或者中心试验室试验检测服务进行直接招标等措施，对设计及工程质量进行监控；也可以聘请第三方中介机构对项目进行成本审计或者承担其他评估工作。
（4）项目建成后的验收：项目建成后至试运营通车前，项目实施机构应当对项目的建设规模、建设内容等合同约定和涉及公众服务的内容进行验收，并向交通运输主管部门出具验收意见，作为试运营通车收费的前置条件。
（5）项目运营的管理：项目公司或社会资本方要根据有关法律、行政法规、标准规范和收费公路PPP项目合同，对收费公路及其沿线设施进行日常检查、运营、维护，保证收费公路处于良好的技术状态，为社会公众提供安全便捷、畅通高效、绿色智能的公共服务。
交通运输主管部门或项目实施机构应当按照收费公路PPP项目合同严格履行有关义务，为项目公司建设运营收费公路PPP项目提供便利和支持，提高公共服务水平。
（6）绩效评价的开展：交通运输主管部门或项目实施机构应根据收费公路PPP项目合同中的运营服务绩效标准和考核办法，定期对项目运营服务进行绩效评价，绩效评价结果应作为项目公司或社会资本方取得项目回报的依据。
（7）中期评价的开展：交通运输主管部门或项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报交通运输主管部门或者本级人民政府备案。
（8）合同的变更与提前终止：在收费公路PPP项目合同有效期内，合同内容确需变更的，协议当事人应当在协商一致的基础上签订补充合同，并报原审批机构审批。
在项目合作期内，因收费公路PPP项目合同一方严重违约或不可抗力等原因，导致社会资本方或项目公司无法继续履行合同约定义务，或者出现合同约定的提前终止合同情形的，在与债权人协商一致后，经原审批机构审批，可以提前终止合同。收费公路PPP项目合同提前终止的，项目实施机构或交通运输主管部门指定的其他机构可以提前收回特许经营权，并根据实际情况和合同约定给予合理补偿或惩罚。
第五阶段：项目移交阶段（3个步骤）
（1）移交过渡期与移交方案：在PPP合同期满后，社会资本方或项目公司应当以良好的运营和养护状态将收费公路PPP项目合同约定的项目及其附属设施、相关资料等无偿移交给政府有关部门或项目实施机构。项目移交应设置过渡期。过渡期宜为PPP合作期限届满前1年或2年，政府有关部门或项目实施机构和社会资本方或项目公司应当联合组建项目移交委员会，研究制定项目移交方案，共同做好项目移交过渡期的相关工作。项目移交方案应当包括移交的资产、资料明细，双方委派的移交人员及移交程序等内容。
（2）移交的鉴定和验收：PPP合同期满前６个月，原审批机构应当对收费公路进行鉴定和验收。经鉴定和验收，公路符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的，社会资本方或项目公司方可按照国家有关规定向交通运输主管部门办理公路移交手续；不符合取得收费公路权益时核定的技术等级和标准的，社会资本方或项目公司应当在交通运输主管部门确定的期限内进行维修养护，达到要求后，方可按照规定办理公路移交手续。
（3）移交后的评估工作：项目移交完成后，交通运输主管部门应会同政府有关部门对项目运行养护状况、成本效益、监管成效等进行评估。