特殊的具体行政行为-行政复议

行政复议是指上级行政机关依申请人的申请对下级行政机关作出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出决定的行为。行政复议具有行政性，是行政机关的职权活动，且是针对特定的对象和事项，属于具体行政行为。但行政复议又不同于一般的具体行政行为，具有很大的特殊性，它并不单纯体现行政管理法律关系，也体现监督行政管理法律关系，通过对行政争议的解决，一方面保障和监督下级行政机关依法行使职权，另一方面保护公民、法人和其他组织的合权益，具有行政监督救济的属性。

申请行政复议，首先要解决的问题是，哪些行政争议可以进入行政复议程序，即行政复议的受案范围是什么？根据《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议，主要包括：对行政机关作出的行政处罚决定不服的；对行政机关作出的行政强制措施决定不服的；对行政机关作出的有关行政许可的决定不服的；对行政机关作出的关于确认自然资源所有权或者使用权的决定不服的，该自然资源包括土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等；认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。除此之外，公民、法人或者其他组织对具体行政行为作出时所依据的行政规定可以向复议机关一并提出附带性审查申请，但可申请附带性审查的范围有严格限定，不能是国务院发布的行政规定，只能是国务院以下的行政机关发布的除规章以外的其他行政规定。需要指出的是，行政机关内部的人事处理和有关民事纠纷的行政调解，不属于行政复议的受案范围。

根据《行政复议法实施条例》的规定，申请行政复议的公民、法人或者其他组织须与被申请的具体行政行为有利害关系，即行政复议的申请人须是与被申请的具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。利害关系人又包括行政相对人和行政相关人。行政相对人就是具体行政行为所指向的对象，比如行政处罚的被处罚人。除行政相对人之外的其他利害关系人可称之为行政相关人。比如，甲乙两人打架，甲把乙打伤了，警察过来对甲作出了罚款500元的行政处罚，那么甲就是行政相对人，乙就是受害人型的行政相关人，甲如果认为罚款500元太重了可以申请行政复议，反过来乙如果认为对甲罚款500元太轻了也可以申请行政复议；再比如，位于河流上游的甲化工厂向生态环境局申请排污许可，获得准许，影响了位于河流下游乙的农田灌溉，此处乙就是基于相邻关系的行政相关人，可申请行政复议；又比如，某市甲乙两人都打算开办一家银行，向银保监会申请金融许可，但是只有一个指标，甲被许可，乙不服，可申请行政复议，这里的乙就是基于公平竞争权的行政相关人。在特定情形下，申请人的资格会发生转移：作为申请人的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议；作为申请人的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。除了申请人资格的转移，法律还设定了行政复议的代表人制度和代理人制度。同一行政复议案件申请人超过五人的，属于人数众多，从中推选一至五名代表参加行政复议。代理分为法定代理和委托代理，其中法定代理仅适用于申请人为无民事行为能力或者限制民事行为能力公民的情形。

搞清楚了行政复议的申请人，接下来说说被申请人和复议机关。行政复议的被申请人就是作出原具体行政行为的行政机关。以县级以上地方人民政府的工作部门为被申请人申请行政复议的，复议机关是该工作部门的上一级主管部门和本级人民政府，其中被申请人若是海关、金融、外汇、税务、国安等实行垂直领导的政府部门，则只能向其上一级主管部门申请行政复议；以省级以下（不包括省级）地方人民政府为被申请人申请行政复议的，复议机关是该人民政府的上一级人民政府；以国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府为被申请人申请行政复议的，复议机关是本机关；以县级以上地方人民政府的派出机关为被申请人申请行政复议的，复议机关是设立该派出机关的人民政府；以政府工作部门依法设立的派出机构为被申请人申请行政复议的，复议机关是设立该派出机构的部门和该部门的本级地方人民政府；以法律、法规授权的组织为被申请人申请行政复议的，复议机关是该组织的主管行政机关；以两个或者两个以上行政机关为共同被申请人申请行政复议的，复议机关是其共同的上一级行政机关；对已经被撤销的行政机关在撤销前作出的具体行政行为不服申请行政复议的，被申请人是继续行使其职权的行政机关，复议机关是继续行使其职权的行政机关的上一级行政机关。国务院比较特殊，既不能作被申请人，也不是复议机关，而是终局的行政裁决机关。这里的终局性有两层含义：一是表明行政救济的最终性，到此为止；二是对司法的排除性，司法机关无权审查国务院的行政裁决。

在行政复议中，除了申请人、被申请人、复议机关之外，可能还有第三人。《行政复议法实施条例》第九条规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理。”这里需要说明的是，行政复议机构是指复议机关内具体办理行政复议事项的法制机构。

复议机关对原具体行政行为审查后作出行政复议决定。原具体行政行为既合法又合理的，复议机关作出维持的决定。原具体行政行为合法但不合理的，复议机关作出变更的决定。所谓具体行政行为合法但不合理，主要是针对裁量性的具体行政行为而言的，比如行政处罚法规定了处罚的幅度，在这个幅度内行政机关可以根据实际情况自由裁量，但如果行政机关在行使自由裁量权时考虑了无关因素，导致处罚畸重或畸轻的，就属于合法但不合理，复议机关可以作出变更的行政复议决定。原具体行政行为违法的，复议机关作出撤销的决定，如果不具有可撤销内容的，作出确认违法的决定，同时可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。如果原具体行政行为是以不作为的方式作出的，对于合法的不作为，复议机关驳回申请人的申请；对于违法的不作为，复议机关作出要求被申请人在一定期限内履行职责的决定，履行已无意义的，作出确认违法的决定。如果复议机关受理行政复议申请后，发现该申请不符合法律规定的受理条件的，予以驳回。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定或者不履行最终裁决的行政复议决定的：维持具体行政行为的行政复议决定，由作出原具体行政行为的行政机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行；变更具体行政行为的行政复议决定，由复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，由复议机关或者有关上级行政机关责令其限期履行。

除省、自治区、直辖市人民政关于自然资源确权的行政复议决定为最终裁决的外，申请人对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。