深圳之“定海神针”———城中村

城中村一词并不是一开始就有的，是随着城市和村落的发展，在两者逐步形成差异化的景象后，才被冠以了这样一个标识。可以这样说，城中村是我国市场经济时期城市快速发展与计划经济时期遗留的城乡二元结构相碰撞的矛盾产物。

在20世纪80年代中后期，随着“三来一补”企业的发展，大量新增就业人员和外来务工人员涌入深圳，极大地刺激了原农村住房的生长，原村民和原村集体纷纷投入到可带来高额租金回报的房屋建设之中。当时由于缺乏规划和政策性规范的指引，原特区内的农村建设一度出现了混乱局面，政府随即出台若干政策，包括采取用地红线控制管理，惩处非法占用土地行为等措施对这些乱象予以控制。在这些政策当中，《深圳经济特区农村社员建房用地的暂行规定》（1982）确立了划定新村以利于村民建房和集体经济发展的思路，提出了新村土地划定标准。该规定同时指出，划定新村的同时，旧村用地收归国家，政府暂时不征用的村民住宅用地，暂不付征地费，也不对地上建筑物进行补偿，村民仍可使用，在政府征地时，村民再退出。但在后续实际实施过程中，旧村并没有被收回，新村和旧村的土地成了原村民兴建房屋的主要区域。

进入20世纪90年代，深圳市委、市政府颁布《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》（1992），对原特区内土地实施统一征用。原特区外撤县设区，政府出台《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（1993），将原特区外宝安、龙岗两区纳入“统一规划、统一征用、统一出让、统一管理”的系统，将村镇规划审批、建房审批权等归由市规划国土主管部门统一管理，实现了原特区外原村民建房审批政策从宽到严的转变。随后2003年深圳市委、市政府颁布《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》，将原特区外土地一次性转为国有，启动了原特区外农村城市化进程。

政府对地的全面收紧给原村民造成了一种心理上的恐慌，大多数人期望通过抢占土地和建设房屋来守住自身利益，而村镇规划和建房审批权上收后相关配套政策的缺失，导致了原村民住房报建基本处于不批、不管的无政府状态，这样原村民抢建行为开始扩大蔓延。在这一时期内，一方面，弃旧村、建新村的行为比比皆是，新村划定数量不断增加，范围迅速扩大;另一方面，新村建筑层数显著增加，抢占集体用地内道路等公共设施用地现象开始大量发生，建筑间距显著缩小，用地红线外的旧村建筑也大量增加，违法建筑开始形成规模。与此同时，随着城市的快速发展，原本位于城市边缘地区的原农村土地逐渐被快速扩张的城市建设用地包。受制于原先以镇为单位进行开发建设的行政管理体制，原特区外城镇建设的中心仍呈现农业经济主导时期形成的散点状态，“村村点火、户户冒烟”“都市里的村庄”蓬勃而兴，但其建设管理仍然呈现镇村模式，并且因为不断加建扩建导致人居环境差、公共服务严重匮乏、安全隐患突出等问题。据统计，深圳历史上有5次原农村抢建高峰。第一波发生在1982～1987年，主要以原特区内为主;第二波在1987年土地有偿使用制度开启以及1989年原特区内集体土地开始统一征用的过程中，主要表现为土地资产价值显化后对土地要素的抢占;第三波是1992年原特区内城市化以及1993年宝安县撤县改区的过程中;第四波在1999～2002年查处违法建筑相关政策出台期间;第五波发生在2003～2005年宝安、龙岗两区城市化期间。

为控制住原村民违法建设的态势，1999年深圳市人大颁布《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》，要求对1999年3月5日之前发生的违法建筑作为历史遗留问题予以处理，对之后发生的违法建筑坚决依法清理、拆除。随后，2001年市人大颁布《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》(以下简称“两规”)，对1999年3月5日前的违法建筑处理的具体要求予以明确。原特区内外均根据相关政策要求成立了“两规”处理办公室并开展了“两规”申报处理工作。2004年市委、市政府出台《关于坚决查处违法建筑和违法用地的决定》，要求2004年10月28日后新产生的违法建筑有一栋拆一栋。2009年市人大出台《关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（一般称为“三规”)，要求对2009年6月2日前产生的各类违法建筑进行揽子处理。2013年市政府出台《深圳市人民代表大会常务委员关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定〉试点实施办法》(市政府令第261号)，开展了为期15个月的处理试点工作。2015年市政府出台《中共深圳市委深圳市人民政府关于严查严控违法建设的决定》《深圳市关于全面疏导从源头遏制违法建设的若干措施》和《深圳市查处违法用地和违法建筑工作共同责任考核办法》等“1+2”文件，对区党政主要领导进行严格考核。在此工作基础上，2018年9月《深圳市人民政府关于农村城市化历史遗留产业类和公共配套类违法建筑的处理办法》公布，按照分类处理、先易后难、区别主体、逐个突破的原则，将公共配套类、生产经营性和商业办公类历史违建作为优先处理类别。

“历史遗留违法建筑”成为深圳处理原农村土地上违法建筑的专有名词，从而形成了原农村土地管理的特定领域。根据市规划国土委统计数据显示，截至2014年底，全市历史遗留违法建筑37.3万栋，建筑总面积达到4.28亿m2，占当时全市建筑总量的43％。

与原农村历史遗留违法建筑的建设规模形成鲜明对比的是，由于这些房屋在开发建设过程中对于配套服务设施和市政基础设施并未予以足够关注，致使房屋建设环境与经済发展水平存在较大的差距，呈现出特有的城中村景象。看城中村内部，拥挤逼仄，环境脏乱;看城中村外部栋栋豆腐块式宅基地上生长出来的密集建筑与周边林立的大厦、整齐划一的工业区交织混杂。城中村大量历史遗留违法建筑问题的特殊性、现状高容积率以及市政公用和基础设施配套严重缺乏的突出问题，都给城市品质的提升带来了巨大的困难。

尽管城中村与现代都市形成巨大反差，但其低廉的租金、便利的生活条件使其成为外来人口在城市工作、生活、社会交往的重要场所。根据深圳市住房和建设局(以下简称市住建局)2016年的一项摸底调查深圳全市范内的城中村多达1782个，居住人口大约700万。对于深圳31万原村民而言，城中村为其提供丰厚的租金收入和分红。对于700多万外来人口来说，城中村因相对低廉生活成本，为其提供了丰富的低成本生活，成为其“落脚城市”的第一站。城中村是深圳的组成部分，为城市的快速发展提供了大量民间廉租房，及时填补了政府及企业在保障性住房(廉租房)建设方面严重不足留下的欠账。

深圳城中村具有的独特本土特征，使深圳有别于北京、上海等城市。已然形成的共识是，城中村为深圳的发展做出了巨大的贡献。这两年，政府不再称城中村为“违章建筑”，更不再称城中村为城市发展的“毒瘤”。

深圳有接近40万栋小产权房，大约650万套，是商品房历年落成套数的4倍多。这是深圳最大的财富，是深圳能够保持多年低成本优势的定海神针。直至今日，深圳的生活成本还是低于北京、上海。

如果说要稳定居住成本，还能有什么比适度释放这一批巨量房源来得更加直接？这些房源都是现成的，要比政府花1000亿在未来数十年建设数十万套保障房，要立竿见影得多。

但这笔财富却是死的，不能交易，不能贷款。导致全深圳2000多万人，只能去挤到一小部分的市场里抢夺。如果房价不高，那才不正常。

但这个局同样好难破，根子是土地二元制。深圳经过两轮转地，实际上在土地问题上已经统一了，但是半拉子工程——土地是国有了，但上面的房子未真正获得处理。后来政府通过城市更新，曲线实现了小产权房“合法化”。

城市更新之于深圳，已远非存在于其他城市“棚户区“改造的个别案例实践，自2005年起深圳首次面对“土地难以为继”的客观事实，并全面研究城中村改造开始，城市更新就成为这个行政辖区面积最小的特大城市现实存量发展和创新引领的必然选择！