高等教育管理体制及其相关概念的分析与界定
在本研究中涉及到一些重要的基本概念，这些概念既相互联系，同时又有某些区别，它们有助于对高等教育管理体制概念的理解，以及对高等教育管理体制的研究。因此，在本节中主要对这些概念予以分析与界定。
一、“体制”与“制度”
(一)关于“体制”与“教育体制”的概念
对于“体制”的定义，《辞源》上的解释为：指国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度；也有人将体制界定为“是关于国家机关、企业、事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称”。就这两种定义的方式而言，后者比前者相对要全面一些：因为前者的定义中实际上将体制等同于”制度”，只是在前面设置了一些限定词而已；而后者则将其扩展为“体系和制度”的总称，尽管“体系”一词所指不足以囊括“制度”之外所有的内涵，但显然要全面得多。也有人认为，“体制就是国家机关、企事业单位机构设置和管理权限划分的制度，是各社会系统的各构成要素的体系结构及其相互关系的制度”；“体制是国家机关、企事业单位的组织制度，它主要针对组织的基本架构而言，如学校体制、领导体制”。在与制度、机制的关系上，认为“制度是上位概念，体制与机制是下位概念，制度内在蕴含着体制与机制，或者说是由制度设计与制度规定了相应的体制与机制”；“体制是指确定组织基本框架的规则及其机构的设置、隶属关系及职责权限，机制是促进组织运行的具体规则及各要素之间互动关系与运行方式”。而我们知道，制度是由成文的规则和非成文的惯例、习俗等构成（后文将详细阐述），是对某种关系的规范；事实上，“体制”不仅包括对关系的规范（如上下级关系、同级关系，以及一些比较松散的非正式关系），还包括机构的设置和权限的划分。而机构设置和权限划分才是体制中最重要的组成部分，涉及到管理运行中具体操作的实际问题。不仅如此，笔者还认为，体制中就应明确包括各级各类组织机构，如我国的教育部、省市教育厅和地市教育局，甚至各层次的高校等；这也是体制构成中的刚性组成部分，而作为软规则的“制度”只是附着于其上，通过刚性部分发挥作用。有人在对广义的“制度”定义中，就包括了各种组织机构及其设置的规则——也就是说，在这个意义上“制度”已基本上等同于“体制”。与此相联系的概念是教育体制，有学者认为，“教育体制是指教育事业的机构设置和管理权限划分的制度，主要是指教育内部领导制度、组织机构、职责范围及其相互关系”；或曰，“教育体制是指国家对教育带有根本性、全面性的职责和权益划分的制度，其核心内容是对政府、社会、学校三者在教育运行中职责和权益的划分”。[]另有观点认为，教育体制就是指一定社会条件下，经过制度化、法规化的教育系列、体系的要素配置原则和教育运行原则及其总和；还有观点认为，教育体制是一种教育组织体系与教育保障体系有机结合的管理制度，其中既有办学机构、管理机构和实施机构作为物质载体，又有方针、政策、法规规章制度作为制度保障。[]这种说法也印证了笔者关于体制概念的理解。在此基础上，刘铁认为，可以将高等教育体制概括为:一定社会条件下，经过制度化、法规化的教育系列、体系的要素配置原则和教育运行原则及其总和，它是高等教育组织体系与高等教育保障体系的有机结合。
还有一个与此相联系的概念是“教育体系”，《教育管理辞典》将其定义为：一个国家各级各类及各种形式的教育相互联系、相互衔接而构成的整体。因此概念非本研究所关注的主要对象，在此不作重点讨论。
(二）关于“制度”的概念。
制度一词来源于拉丁词汇institutio,意思是风俗、习惯、教导、指示等。普遍的制度被认为是广为人知的、因人创立的规则，其用途是抑制人类可能的机会主义行为，并对违规行为施加某些惩罚。制度实质上就是调节关系和社会行动的某种特定方式。[]有人认为，“制度就是对人的行为起制衡作用的一套行为规范”。广义的制度不仅是正式的、理性化的、系统化的成文的行为规范，同时也是非正式的、非理性化的、非系统化的不成文的行为规范，如道德、观念、风俗、习惯等。从制度经济学的视角，制度即指经济活动的规则、秩序或运行方式，制度是人们设计出来的用于调节人与人之间利益关系的一种社会机制。因此，诺贝尔经济学奖得主、新制度经济学家诺思认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为”。
还有人认为，“制度以利益保障、激励、约束与协调为创设本源和本质，以提高经济效率和实现社会公平为根本目标，是多维、开放的社会行为规则体系和组织机构的总称”；[]“制度”一词的基本含义，是指社会生活中个人遵循的一套行为规则，或者说是管束个人行为的一系列规则。[]全国十二所重点师范大学联合编写的《教育学基础》认为：在汉语中，“制度”一词有两种意思：一是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程，如工作制度，学习制度；二是在一定条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系，如社会主义制度。[]在对汉语和英语词义考察的基础上，该书作者认为，“制度”一词都包括两个方面的内容：一是机构或组织的系统；二是机构或组织系统运行的规则。[]
在此，我们重点关注一下制度经济学派对制度的定义。制度经济学派对“制度”的定义主要有以下几种：
（一）凡勃伦（T.B.Veblen)从罗列制度的主要特征出发，认为：制度实质上是个人或社会公有的某些关系或某些思想习惯，包括财产、价格、市场、货币、竞争、企业、政治工作机构、法律和营利活动等在内，均属于“广泛存在的社会习惯”。
(二）康芒斯（John Rogers Commons)从关注制度的实际载体出发，认为制度就是集体行动控制个体行动，即告诉个人能够、应该、必须做什么，或是相反。其中集体行动的种类和范围包括无组织的习俗和有组织的家庭、公司、控股公司、同业协会、工会、国家等。
(三）英国学者斯考特(Andrew Schotter)等人运用博弈论，从人们行为的规律性出发，认为制度必须符合这样的规定性：假定某种一定人数（P)的行为中存在规律性（R)，当这些人是处于某个不断重复的情境（S)的当事人，并且在满足下列条件的情况下，便构成一种制度，且这些条件都适用于P中的每个人：
(1)都遵守R；
(2)每个人都认为其他人也会遵守R；
(3)在其他人都遵守R的条件下，每个人都宁愿遵守R；
(4)如果某人背离了R，那么某些或所有的人都将背离，并且由于大家都背离R其损益状况要劣于都遵守R时的损益状况。
(四）诺思等人从人们的行为约束出发，认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为道德规范，它旨在约束主体福利或效用最大化利益的个人行为”。“制度是为人类设计的构造着政治、经济和社会相互关系的一系列约束。制度是由非正式的约束力（道德约束、禁忌、习惯、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成”。舒尔茨也曾认为制度是“一种行为规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为”。[]
定义（一）强调制度的具体构成内容；定义（二）强调制度的控制作用；定义（三）则从博弈论出发，指出了制度的起源与形成过程，但比较经济学认为，“博弈规则论的经济学家倾向于设计的观点，即规则制定是立法者、政治精英或从事机制设计的经济学家明确设计的结果”；定义（四）是对制度最完整和最通行的解释，为大多数人所接受。
由此可见，不同学者在对“制度”界定时，尽管强调的重点不同，但都指出了制度的实质，即是约束或控制某种行为或关系的规则、准则或规范，即“制度是指一系列规则或规定，主要由法律、组织安排、政策研究以及习俗、社会惯例等组成”。
“制度”在规范人或组织之间的关系或行为时，主要有以下作用：从经济学角度出发，主要表现为减少交易成本、具有预期和激励的功能、调节各种社会关系；在不同的具体实践领域运用时，制度是将抽象的思想和理论转化为具体行为的中介，具有价值规范和行为规范的功能。事实上，制度的作用是综合性的，一个组织在进行制度设计和制度安排时，主要应须考虑的还是其经济效益和管理效能。
与“制度”相联系的概念是“教育制度”。不同的文献对“教育制度”的解释是不一样的，如在《中国大百科全书•教育》中，对教育制度作了两种解释：一是指“根据国家的性质制定的教育目的、方针和设施的总称”；二是“指各种教育机构系统”。在《教育大辞典》中则把教育制度解释为“一个国家各种教育机构的体系”。而在十二所师范院校编写的《教育学基础》中则将“教育制度”定义为“指一个国家各级各类教育机构与组织的体系及其管理规则”。它包括相互联系的两个基本方面：一是各级各类教育机构与组织的系统；二是教育机构与组织体系赖以存在和运行的一整套规则，如各种各样的教育法律、规则、条例等。此外，人们对“教育制度”还作如下理解，认为它具有多种含义：“第一，从最广泛的意义上理解，教育制度为社会制度的一种，同社会的政治制度、经济制度、文化制度等相互联系和相互作用。教育制度是根据国家性质制定的教育目的、方针、政策、法规以及各种设施的总称。第二，从广义的组织机构角度理解，教育制度是一个国家教育方面各种机构的组成系统。第三，从狭义的角度理解，教育制度同学校教育制度同义，即专指一个国家的各级各类学校系统，简称学制”。[]
实际上，我们也可以根据制度的定义将其理解为：国家在举办教育时，依据国家性质所制定的管理各级各类教育及其机构设施的各种法律法规、规则条例和方针政策等的总称，它们必须具有某种约束力，对各种教育关系和行为起到规范、调整和约束的作用；此外，它也包括潜移默化了的被人们所认可的隐性教育制度，既非正式的教育制度，如一些具有教育作用的习惯、道德风俗等。从其内容看，应包括学校教育制度、社会教育制度、终身教育制度、教育管理制度、教育经费制度、学校领导制度、招生就业制度等与教育相关的广泛内容。
(三）“教育体制”与“教育制度”的关系
前面我们已经分析了“教育体制”与“教育制度”的概念，并初步谈了一下二者之间的关系。广义地说，“教育体制”就是一种教育制度，因为世界范围内各国形态各异的教育体制，也是各国不同教育制度的反映。但在实践中，二者的侧重点是有所不同的。如前所述，“教育体制”侧重于机构设置和权限划分，着重于对具体事务的管理；“教育制度”则侧重于各种规则的运用，着重于对各种关系和行为的制约与调节。此外，“教育体制”强调体制内各种要素所构成的体系，是系统化的、由各种制度形成的有机整体；而“教育制度”只强调某项制度本身的具体内容及所规范的关系，对是否构成一个整体并不要求，除非是包含多方面内容的综合性教育制度，否则，具体运行的制度往往是单一的教育制度。二者在概念的外延上也是有所区别的：教育体制主要包括领导体制、办学体制、投资体制、招生就业体制等，多属管理上的内容，外延相对较窄；而只要是相关的教育事项，均可以政策、文件、法律等形式制定成教育制度来加以规范，教育制度的外延相对较广。
二、关于“高等教育管理体制”
(一）对“教育管理”与“教育行政”的辨析
由于有前面的讨论，对于“教育管理体制”的概念似乎很容易界定了。在相当多的著作里，将教育管理体制等同于“教育行政体制”，或称之为“教育行政管理体制”。笔者认为，这种说法是有待商榷的，这首先还得从“行政”和“管理”概念分析入手。
1.“行政”与“管理”
杨德广等人认为：
我国古代就有“行其政事”“行其政令”之说。在英语中，“行政”一词英文表达为“Administration”，来源拉丁文“Administrare”，是指治理、管理事务的意思。可见，关于行政最一般的解释，是指政府事务的管理和指导。“行政”一词有广义和狭义之分。广义的“行政”观认为：“行使国家权力从事国家管理的活动，称为行政”。“行政活动不仅包括行政机关的独自活动，而且包括与行政机关相联系的一部分立法活动、司法活动”。……若从政治与行政关系立论，则认为“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。可见，广义的行政观认为，凡属执行国家意志的活动即为行政活动。
而狭义的行政观认为：“行政是国家机关行使国家权力，管理国家事务的活动”。欧阳雄飞认为，“行政一般是指国家行政机关运用行政权，执行和实现国家意志的活动”。[]若从“三权分立”立论，认为行政是与立法、司法并立的“三权”之一，凡属行使行政权力的活动，即属行政活动。可见，狭义的行政观认为，行政是国家机关的活动。[]
基于上述解释，作者认为，“所谓行政，主要包含以下几层意思：第一，行政是一种国家行为，通过运用国家权力来完成。第二，只有国家行政机关（包括民族区域自治行政机关）的活动才是行政活动。第三，行政是对社会事务实施的公共管理”。[]笔者认为，行政一般是指国家机关在其职权范围内按照行政的基本要求和原则，推行政令、治理政事，以达到管理各种国家事务目的的活动。
对于“管理”，有多种定义：法约尔认为，“管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制”；泰罗认为，管理就是要“确切知道要别人干什么，并注意他们用最好最经济的方法去干”；梅西认为，管理是“一个合作的群体将各种行动引向共同的过程”；布洛克特认为，给管理下一个广义而又切实可行的定义，可把它看成是这样的活动，即它发挥某些职能，以便有效地获取、分配和利用人的努力和物质资源来实现某个目标；西蒙认为，“管理就是决策”。综合管理的各种定义，笔者认为，管理就是管理者通过计划、组织、指挥、协调和控制等活动，引导被管理者行动，并合理配置人、财、物、时间、信息等资源，使其效用最大化，以实现管理目标的过程。
在对“行政”和“管理”概念的辨析上，有人认为：“行政和管理都是人类的社会活动，其内涵有共性，并不对立。但两者也有区别：一是历史长短不同，二是范围大小不同”。行政现象出现在国家诞生之后，管理现象则产生于人类的共同劳动出现之时；行政是国家的组织活动和事务管理，是具有政治性的管理；而管理存在于人类社会的各行各业中，其外延比行政宽得多。[]不仅如此，其主体、客体、内容和目的也有所区别：行政的主体一般是国家机关及其工作人员，行政的对象则一般是社会公共事务或是与国家性质相关的国有资产和财物等，因而行政内容具有“国家性”和“公共性”的特点；而管理的主体即可以是各种组织机构、企事业单位、也可以是个人或厂商，管理的对象则主要是人、财、物、时间、信息等。行政的目的是为了治理政事，以实现国家利益和社会公共利益的最大化；而管理的目的则是为了实现人、财、物等资源的合理组织与利用以及效益的最大化。
2.“教育行政”与“教育管理”
杨德广等人从“行政”概念出发，认为“教育行政是国家行政的重要组成部分，是国家行政机关，主要是教育行政机关对教育事业的领导和管理”。另有人也认为，“教育行政是国家行政的重要组成部分，是国家教育行政部门为实现教育目的，依法对各类教育事业与所属教育机构所进行的领导和管理活动”。由此可知，这两种定义大同小异，区别不大。
对于“教育管理”，有人认为其概念应当包括“教育行政”和“学校管理”两个层面。前者所指是宏观层次的管理，后者则是微观层次的管理。但也有人认为，随着社会的发展，原来意义上的“教育行政”和“学校管理”已经包容不下了，因为：
“我们使用的教育管理’一词是在现代社会‘大教育’概念下使用的。它打破了以往传统社会那种封闭状态的教育范畴和教育格局，立足于社会整体化为前提的教育”。……教育系统是整个社会系统中的一个子系统，它不是孤立地存在于社会整体之中，而是与社会其它子系统发生联系，相互作用又相互影响。教育系统在其运行和发展过程中一定同其它子系统的运行和发展发生不同程度、不同层次、不同形式的相互作用。……教育管理已经不仅仅是教育部门的事，其它非教育部门也承担着教育任务，自然也就有教育管理的责任了。[]
按照这种理解，教育管理的范围显然是扩大了，而不是缩小了；不仅包括教育行政和学校管理，而且包括社会其他一些子系统对于教育的管理。这种理解诚然不错，但在具体的教育管理实践中，我们所说的“教育管理”仍然主要是指以下两层意思：一是宏观层次的教育管理，即教育行政，是指国家教育行政机关根据国家教育目的和任务，对各级各类教育机构及各种教育事业进行的管理；二是微观层次的管理，即学校管理，是指学校管理层对学校教学、德育和其它的各种教育活动和各项教育工作实施的管理。引伸到高等教育领域，高等教育管理也包括宏观与微观两个层次：宏观层次的管理就是高等教育行政机关依据国家教育目的和各项方针政策依法对高等教育事业实施的领导和管理，也称之为高等教育行政；微观层次的管理就是高等学校的领导机构对高校的教学、科研和社会服务以及人事、财政等各项工作实施的管理。也有人认为，高等教育管理包括宏观和微观两个层次：高等教育宏观管理主要研究学校、政府、社会(市场)三者之间的关系，其中学校与政府的关系是主要方面；高等教育微观管理主要研究学校内部的管理，其中行政权力与学术权力的配置是一个关键问题。[]
由此看来，（高等）教育管理就不仅仅是（高等）教育行政了，还包括（高等）学校管理，是宏观层次和微观层次的综合。所以说，简单地把教育管理等同于教育行政，是不准确的。因此也可知，高等教育管理体制也就不单纯是指高等教育行政管理体制了。
(二）高等教育管理体制
张立军在其博士论文《新中国民族高等教育体制变迁研究》中认为：
教育体制是社会形态，属于上层建筑的范畴。高等教育体制是国民教育体制的重要组成部分。通常认为它一般包括以下五个方面的内容:一是高等教育宏观管理体制，即政府、办学主体、办学单位、社会中介等各有关单位在高等教育事业发展中有关管理职责、权限的规定；二是高等教育办学体制，即政府关于高等教育办学主体资格与办学报批基本程序的原则规定，明确谁有资格、具备什么样的客观条件和经过什么样的法定程序可以举办高等学校；三是高等教育投资体制，这是关于高等教育经费来源与配置方式的基本规定；四是高等教育招生与毕业生就业体制，这一体制的核心是关于高等教育招生、毕业生就业机制与方式的基本规定；五是高等学校内部管理体制，即关于高等学校内部领导、劳动、人事及分配方面的原则规定。以上五个方面相互依存，互为补充，共同构成国民高等教育基本组织制度的整体框架。[]
文中虽然提到“高等教育宏观管理体制”和“高等学校内部管理体制”，但并没有更进一步地阐述其含义；与此相联系的概念是高等教育行政体制。杨德广等人认为：所谓高等教育行政体制，是指为国家实施高等教育行政管理所设置的工作机构、它们之间的相互关系及其责权划分的体系和制度，具体指政府高等教育行政部门与政府其它职能部门之间、中央与地方政府之间及政府与高校（含其它高等教育机构）之间管理高等教育事业的权限划分及其关系的设定。[]综合这两种定义，笔者认为：
“高等教育管理体制”就是国家在对高等教育事业进行领导和管理时，对中央与地方政府之间、各级高等教育行政组织（包括政府各职能部门）与高校（包括各种高等教育机构）之间以及高校内部各部门之间相互关系的规定及职责权限的划分，包括高等教育宏观管理体制和（高校内部）微观管理体制两个方面。它主要规定了如下关系：一是中央政府与地方政府之间的关系，即两级政府在对高等教育实施管理时，谁处于主导地位，这将决定是中央集权的管理体制、还是地方分权的管理体制，亦或是混合制的管理体制；二是政府与高校之间的关系，高校是隶属于政府还是独立于政府；或是依附或独立的程度有多大，这将决定高校的自治权有多大；二是政府各职能部门之间与高教组织之间的关系，这将决定高等教育组织机构能够获得多大的帮助或受到多大的制约；四是高校内部各职能部门之间以及各种组织之间的关系，这将决定高校的运行状况如何。在某些国家，情形更加复杂，因为有些非政府部门也会参与到高等教育的管理之中，而且所起的作用不少，如一些中介组织、行业协会。
在高等教育管理权限的划分上，涂端午在论文中认为：政府和高校是高等教育管理权力结构中的两个核心要素。围绕政府和高校在高等教育管理中的权力配置，高等教育管理的权力结构可分为纵向、横向、宏观和微观结构。纵向结构是指管理权力在中央政府和地方政府之间的分配状态；横向结构是指管理权力在政府相关部门之间的分配状态；宏观结构是指管理权力在政府和高校之间的分配状态，微观结构则指管理权力在高校内部的分配状态。[]作者通过论证分析，得出结论：我国高等教育管理体制的变迁是属于强制性制度变迁，中共中央（（也即政府权力，笔者注）在高等教育管理权力结构演化中处于核心地位，决定了权力结构演化的方向和演进。这实际上也就说明，我国的政府权力在高等教育管理的各个时期都处于主导地位，这对我国高等教育管理体制的变革有有利的一面，也有不利的一面。
在高等教育行政管理体制的类型上，一般而言，根据中央政府与地方政府的关系、政府与高校的关系以及一般行政与教育行政的关系，可以划分为多种类型：
根据中央政府与地方政府的关系，可将高等教育行政管理分为三种类型，即中央集权制、地方分权制、中央与地方合作制（也可称之为混合制）。中央集权制是指中央政府有管理教育的各种权限，地方政府的教育行政机关隶属于中央教育行政部门，二者之间是领导与服从的关系；中央教育行政部门对各种教育事宜有重大决策权，地方教育行政机关则重在执行。地方分权制是指地方政府在其管辖的范围内有权决定教育的一切事宜，中央政府无权干涉，只能在一定限度内进行指导和帮助；中央教育行政部门与地方教育行政机关二者之间无隶属关系。中央与地方合作制（混合制）是指中央政府与地方政府在管理教育上各有一定的权限，共同负责管理教育，二者之间结成紧密的“伙伴关系”。
根据政府与高校的关系，可分为大学自治型、大学从属型、国家控制与大学自治并存型。大学自治型是指大学有权管理大学的一切事务，包括行政、财政、人事、教学和科研等种种事宜，政府较少干涉。大学从属型是指大学从属于政府，在重大事项上受到政府的限制，接受政府的管理；但也并不排除大学有一定的自主权。国家控制与大学自治并存型，在这种类型中，大学有自治的传统，但又接受政府的各种形式的管理，是一种政府与大学相互合作的关系。
根据一般行政与教育行政的关系，可分为教育行政独立制与教育行政从属制。前者是教育行政独立于一般行政，教育行政机关单独管理教育事宜，不受政府一般行政机关的制约。后者则指教育行政机构隶属于政府部门，受到一般行政机构的制约。
除此而外，根据教育行政管理人员的专业化程度，可分为教育行政专家统治制和教育行政非专家统治制。前者指教育行政首长必须由专家担任的制度；后者指教育行政由非专家担任的制度，主要用于教育决策机关。
但高等教育发展到今天，已经不存在完全不受政府控制而绝对自治的大学；而教育行政机关也都大多设置在政府部门内，教育行政机关的负责人也一般由中央政府或地方政府任命，又或是由选民选举，但似乎也不能完全与政府脱离干系。而是否为专家统治，则只是对管理者个人素质的要求，与整个管理体制的运行似乎并没有太紧密的关系。所以笔者认为，在诸多关系中，仍以中央政府与地方政府的关系为基本，其它均可由此而派生。
就高等教育管理体制的主要构成内容而言，它应当包括如下内容：高等教育领导体制、高等教育办学体制、高等教育投资体制、高等教育招生就业体制和高校后勤制度等；就高校而言，它应当包括高校组织领导制度、教学科研制度、经费筹措与分配制度、人事制度等。
三、关于“高等教育管理体制变革”
本研究之所以使用“高等教育管理体制变革”的论题，而不是常用的“高等教育管理体制改革”，是由研究的内容所决定的。诚然，“变革”和“改革”大同小异，仅一字之差；但其区别还是存在的。首先，“变革”包含变迁、变化和改革等意思，具有一定的历史跨度，可以涵盖不同历史时期体制改革的内容，从而具有动态性，在研究时即有纵向比较的可能，同时也可以进行横向比较；而“改革”一般而言仅指现阶段体制的改变或革新，时间跨度有限，多着眼于比较现实、迫近的问题。其次，二者的相同点主要在于：其变化的目标指向都是正向的，且具有创新的功能，因而是一种取向积极的变化。
关于高等教育管理体制改革的涵义，有人认为：“是指高等教育宏观管理体制(或行政体制)的改革”。这种改革主要指教育机构的重新调整，教育权限的重新划分，各级教育机构、权限之间相互关系的重新确定。改革的根本目标是使高等教育管理系统的运行更有效率，具体目标是理顺三对关系，即中央政府与地方政府的关系，政府与高校的关系，管理者和举办者、办学者的关系。[]
不仅如此，笔者认为，高等教育管理体制变革：一是要从纵向的时间维度，探讨各国高等教育管理体制在不同历史阶段改革的路径依赖和具体内容；在美、英、法等国，在高等教育管理体制的基本框架确定以后，其路径依赖性相对较弱，主要是通过立法、经济和评估等手段来加强对高等教育的监管，至于在管理的集权模式或是分权模式上，则一般很少有变化。二是在中央政府、地方政府和高校之间的关系上，要探讨其存在的基本趋向或规律，如有研究者指出：各国高等教育管理呈均权化和自治性加强的趋势；三是就各国政府的行政职能而言，在组织再造和新公共管理等理论的影响下，都面临着转变政府行政职能、改革管理方式等问题。在这方面，不但欧美国家的改革，我国和其它一些国家如日本、印度、新加坡、马来西亚等国的举措也都值得研究。